農村網格化社會治理模式探究

郭都

[摘要]網格化管理是社會治理方式的大膽嘗試，在創新社會治理中扮演著重要角色，宜昌市作為全國社會管理創新試點城市，在全面開展網格化社會治理中先行先試，積累了豐富經驗。以宜昌市點軍區牛扎坪村為例，針對其近年來開展網格化管理工作進行深入探索，一方面分析了該村網格化管理的現狀以及凸顯的優勢，另一方面從多個層面指出了其存在的問題，并有針對性的提出了若干建議。

[關鍵詞]信息化;網格化管理;農村;社會治理

[中圖分類號]C916[文獻標識碼]A

網格化管理是指依托統一的管理以及數字化的平臺，將城市管理轄區按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的原則劃分成為若干個單元網格，每一個網格配備一名網格管理員對網格進行動態的、全方位的、精細化的服務和管理，從而建立的一種新型的數字化管理模式。《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”，此外，黨的十九大報告中提出，“為建設數字中國、智慧社會提供有力支撐”，“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”。在這種大背景下，如何通過數字化技術實現社會治理體系和治理能力現代化是一個重要的課題，而基層自治組織作為實現大治理格局的最前線“操盤手”，無疑扮演著重要角色。該文將以宜昌市點軍區牛扎坪村為例，通過對該村網格化管理現狀、優勢、存在的問題進行分析，最后提出若干對策助推農村社會治理現代化。

1 我國農村社會管理的歷史沿革

我國農村社會管理主要經歷了四個發展階段。第一階段是傳統的農村社會管理，在我國古代封建社會，由于其政權機構只設到縣級，并未延伸到農村，因此在封建社會時期，農村是遠離國家政權系統的社會組織，具有相對獨立性，大都實行鄉民自治，這一階段稱之為“縣政鄉治”;第二階段是建國后至70年代末的農村社會管理，黨的政權組織開始向農村延伸，1954年9月頒布的《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》進一步規范了農村基層政權體制，后來施行的人民公社社會管理模式，達到了基層行政管理、生產管理和社會管理的目的，使得農民的基本生活完全處在基層政府的直接管轄之下，這一階段稱之為“政社合一”;第三階段是改革開放以來農村社會管理，1982年憲法設立了鄉人民代表大會和鄉人民政府作為基層政權組織，并且在鄉鎮以下的農村設立村委會作為群眾自治組織，讓村民依法行使民主自治權利，這一階段稱之為“鄉政村治”;第四階段是21世紀的農村社會管理，隨著信息社會的不斷發展，農村治理方式也呈現多樣化，政府、村委會、民間組織、第三方組織等在農村社會治理都扮演者重要角色，不斷地提升了農村社會服務能力和水平，在這些實踐探索中，成效最好的就是“網格化管理”。

2 牛扎坪村網格化管理現狀

宜昌市點軍區牛扎坪村地處西陵峽口，長江南岸，被稱為“三峽第一關”“壩上第一村”，緊鄰葛洲壩水利樞紐工程，自古便是最著名的水上通商要道。該村土地面積11.26km2，耕地面積69.33hm2，主要經濟作物為柑桔和四季小雜水果;森林面積380.99hm2?，F有4個村民聯組，常住人口490戶1810人，勞動力1132人。2016年實現農村經濟總收入2851萬元，其中，農業收入530萬元，非農業收入2321萬元，農民人均純收入9750元。該村被評為省級、市級“美麗鄉村”，有村兩委班子4人，網格管理員1名，村后備干部3名，共青團、婦聯、民兵、工會等群團組織健全，治保、民調、衛計、人社、民政等管理服務分工明確，工作開展井然有序。

自2011年宜昌市被確定為全國社會管理創新試點城市以來，該村的網格化管理工作主要包括以下幾方面。

2.1 建立網格化管理體系

一是建立了村級網格管理站，由村支部書記擔任網格管理站站長，并設網格管理員一名，負責該村網格工作具體事宜，同時按村小組地域對全村地域進行了網格化劃分，共設有4個單元網格，各小組組長為網格信息員，村級網格管理站在點軍街道辦事處網格管理監管中心的指導下開展工作。二是定崗定責，該村網格管理員實行村級統一招考選配，網格信息員由村民小組長直接擔任，其工作總要求為“一本三化”，“一本”即“以人為本”，“三化”即“網格化管理、信息化支撐、全程化服務”。三是依托信息平臺開展全方位服務，網格管理員通過網格信息員及時掌握信息動態，并在宜昌市農村網格化管理平臺上進行實時更新，該平臺是網格化管理信息化、數字化的重要體現，包含了村民個人、戶、房屋等基礎信息，為綜合服務村民提供基本信息保障。

2.2 提供綜合型服務

以網格化管理、綜治維穩、便民服務三大版塊為支撐，建立高品質、綜合化的服務體系，以黨員干部、大學生村官、后備干部、網格管理員為服務紐帶，提供集政務、學務、服務、商務為一體的綜合服務體系，打通服務群眾的最后一公路。同時，該村充分利用村級電視平臺（四務通），集成電子政務、電子學務、電子服務、電子商務，村民坐在家里就可以通過電視看到氣象預警、村務信息、農業資訊、農肥說明等最新資訊，極大的拓寬了村民獲取信息、享受服務的渠道。

2.3 建立矛盾糾紛調處化解機制

通過矛盾糾紛月排查例會、領導下訪等形式，全面摸排搜集矛盾糾紛，發動鄉賢能人“金牌調解員”、治調中心戶、網格管理站、綜治中心的作用，第一時間發現矛盾苗頭，早預警、早化解，將矛盾糾紛就地化解，確保“小事不出組，大事不出村”，近年來，該村未發生一起越級上訪、群體性事件以及極端惡性事件。

2.4 依托數字平臺打造村民“信息庫”

一是村網格管理員配備“e通”一部，可隨時隨地采集、更新、核查村民基本信息（人、房、戶信息），將收集到的信息及時在宜昌市農村網格化管理平臺登記更新，確保信息準確性，提供服務及時性;二是建立村民信息電子檔案，通過網格員入戶收集例如村民戶口本、身份證、醫?？ā⒁豢ㄍā埣沧C、集體土地使用證、土地經營權證、林權證等證件信息，建立一戶一檔電子數據庫;三是該村按照社會管理創新的要求，開展信訪進網格、食藥進網格、黨建進網格等工作，讓每片網格作為開展服務的前沿陣地，讓網格員作為提供服務的“代理人”。

2.5 群團、社會組織實現基層社會治理多元化

按照基層群眾自治制度以及本地村民實際需求，該村先后建立了近20個組織體系及場所（見圖1）。各個組織按照各自章程開展活動，在不同領域推動基層社會治理，例如便民服務中心為村民提供政策咨詢、手續辦理等綜合型服務，文體活動隊組建了民間樂隊、廣場舞隊、文藝活動表演隊等多支隊伍，多次參演了區、鄉兩級文藝匯演，人民調解委員會由鄉賢能人、村小組長、村兩委班子等人組成，著力化解各類民事糾紛。

3 牛扎坪村網格化管理的亮點

牛扎坪村運用網格化管理助推基層社會治理現代化，在探索與實踐中形成了自己的亮點與特色，值得借鑒和思考，主要體現在以下三個方面。

3.1 實現了扁平化管理

相較于“等級式”管理架構，網格化管理作為一個全方位的服務體系，直面人民群眾和上級行政組織，有效的增加了管理幅度，減少了管理層次，從而形成了扁平狀的組織形式，主要體現在高效的自上而下和自下而上的雙向傳送，上級行政組織對基層自治組織的政策傳達，基層組織對上級組織的社情民意傳遞都是“直達”，削減了層層上傳下達的行政層級。

3.2 實現了信息化支撐

農村網格管理系統、矛盾糾紛排查化解系統、村民信息庫、e通、四務通等電子化平臺大大提升了牛扎坪村網格化管理的信息化程度，這些系統向下延伸到每家每戶，向上集成到各級信息化平臺，建立了一個大數據網絡，通過大數據網絡對服務對象、過程和績效進行綜合分析，可以有效的改進和優化政府組織的服務水平和能力，有效加強了基層群眾和政府組織的溝通聯系。

3.3 打造了綜合治理平臺

一方面，網格管理站作為牛扎坪村進行社會治理的核心機構，其本質是一個綜合服務平臺，它的功能不僅僅在于對網格員進行日常管理，更重要的是將各類服務在網格管理站進行綜合集成，例如組織開展志愿者服務、政策宣傳、文藝匯演等等，同時還參與到村務管理、換屆選舉服務等工作中來，聯系食藥、建設、環保以及第三方組織開展服務、發布資訊、實施監管等，實現了多方共同對村莊進行管理，也提升了村民的自主、自治意識。另一方面，通過這種集成服務，使得服務更加高效。網格管理站作為上級組織、村委會與村民之間交流互動的紐帶，承接了大量基礎性、日常性事務，使得服務更加精細化、全程化，有效的緩解了信息溝通不暢、政令不通的壓力，治理模式逐步轉化為“軟治理”，提升了基層群眾對村委會以及上級組織的認同感。

4 牛扎坪村網格化管理存在的主要問題

探索和實踐的過程必然會存在一些問題，牛扎坪村在網格化管理探索之路上也存在一些亟待解決的難題，主要是以下三個方面。

4.1 村民對網格化管理的認同感不高

部分村民認為網格員就是“網絡員”，在對網格化管理的認識上還有盲區。據調查，該村24.3%的外出務工人員表示從未聽說過網格化管理，32.8%的村民表示對信息采集工作心有顧慮，害怕泄露個人信息，并且對于頻繁上門走訪不太樂意。據觀察，某天到村委會來辦事的群眾有16人，其中直接找村委的有7人，找網格管理站的有9人，說明網格管理站的實際運作效率并不高。

4.2 缺少專職、專業網格員

城市社區網格員是通過全市統一招考分配，確保了專人專職專責，農村網格員的管理相對不夠規范，網格管理員雖然由鄉鎮進行統一選配，但由于村委會人少事多的現狀，網格管理員往往會承擔部分非網格管理員職責范圍內事務，并不能專職做好網格管理工作。網格信息員一般由村小組長擔任，年齡偏大且文化程度不高，尤其在信息化時代下，使得他們在開展工作時多有掣肘。最后，農村網格員福利待遇偏低也是農村網格員隊伍不健全的主要因素，高素質人才往往都不愿在條件艱苦的基層從事網格員工作。

4.3 村自治能力偏弱

主要體現在上級政府“伸手”太長以及村民參與社會治理積極性不高兩方面。網格化信息系統雖然為農村社會治理帶來了便捷，但是與該系統相關的信息、技術、財力等關鍵要素依然掌握在上級政府手中，從而導致村委會在利用該信息系統進行社會治理時加強了對上級政府的依賴，村委會本身的自治力量被弱化了，同時，通過對該村村民進行走訪調查，絕大多數村民仍是傳統保守觀念，對于參與村級事務、公共事務缺乏熱情，利用信息化平臺參與村民自治的意愿更是不足。

5 優化農村網格化社會治理的路徑

在信息化快速發展的今天，運用網格化管理來有效實施社會管理是一次創新且有效的嘗試，在實踐過程中，牛扎坪村所折射出來的種種問題具有一定的典型性和普遍性，相信是很多農村網格化管理中所面臨的共性問題，因此要解決好這些問題意義重大，直接關系到農村社會治理現代化的前景，在今后的實踐過程中要做好以下幾方面工作。

5.1 治理主體多元化

隨著城鄉建設的不斷深入，農民的生產、生活、思維等方式都發生了較大轉變，僅靠政府大包大攬治理社會越來越力不從心，同時也有悖于村民自治的理念，要打破這種“一元化”的格局，就要以村網格管理站為樞紐，聯動村民、村委會、鄉鎮政府、村自治委員會、網格員、第三方組織等主體，明確分工開展工作，上級政府組織要將權力逐步下放到村民自治委員會、社會組織和網格員手中，給予其它治理主體更多自主權，將“一元化”治理現狀轉變成“多元化”治理格局。

5.2 治理過程去行政化

農村社會治理去行政化主要就是淡化村民自治過程中的行政色彩，盡可能突破行政束縛，突出村民自治的主導地位，而網格化管理在一定程度上是有助于社會管理去行政化的，其核心就在于治理過程的民主和法治，上級政府組織通過權力下放，充分調動村民自治的積極性，提高村民自治的自主權，實現民主化治理，同時，運用法治思維進行村務管理，以法治為基、德治為魂，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

5.3 治理手段智能化

技術創新是網格化管理不斷進步的重要支撐，提升信息化、智能化水平是技術創新的重要手段，也是農村網格化管理發展的必然方向，信息化、智能化要以提高服務質量和效率為導向，構建事件上報、指揮調度、分流督辦、督查考核等于一體的社會治理綜合平臺，讓社會治理越來越智能。

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