農村義務教育財政轉移支付的資助效果及政策建議研究

劉章發 孫啟慧

義務教育是實現我國教育公平，提高全民素質的重要手段之一。作為農業大國，農村人口占我國人口的大多數。但是，由于歷史原因，城市與農村經濟發展的不平衡影響了義務教育的公平分配。義務教育作為一種社會福利，其資金來源主要是政府的財政轉移支付。國家的支持彌補了部分農村義務教育資金干涸的狀況，然而也還有許多類似轉移支付資金不到位的問題亟待解決。因此，我國應該加強對財政轉移支付的監督管理，完善財政轉移支付資金鏈，爭取早日實現教育公平。

目前我國城市與農村經濟發展的不平衡性、東西部發展不均衡、兩極分化的特征影響義務教育的公平分配。目前，我國農村人口依然占有較大比重，農村義務教育的落后是阻礙社會進步的重要原因之一。農村義務教育作為一種社會福利，其經濟來源主要依托于政府的財政轉移支付，如何完善財政性轉移支付，使政府投入更好的落實在需要的地方是我國一項任重而道遠的任務。

一、農村義務教育經費使用現狀

（一）農村國家財政性教育經費投入力度不斷加大

表1.1羅列了國家財政性教育經費在我國農村財政性轉移支付中的付出情況（2007-2015），可以看出，對照農村小學的教育經費投入和農村初中的教育經費投入均呈增加模式。

（二）城鄉教育經費差距縮小

圖1中可以看出，農村義務教育生均經費與國家生均經費的比值越來越高，這一比值越高，說明城鄉間教育經費投入差距越小。同時，政府對教育的財政轉移支付的由于明確了不同的等級政府支付項目的分工，強調突出了中央和地方政府的不同轉移比例，不僅使管理日趨規范，也為更完善的公共財政體系奠定了堅實的基礎。

（三）農村義務教育資源配置得到優化

在農村經濟發展水平不足時，一些地方政府往往會將更多資源用于發展地方經濟和增加地方財政收入范疇，輕視地方農村義務教育的投入，從而對農村義務教育的發展形成障礙。而隨著義務教育惠及農村，及“兩免一補”政策的出臺，國家加大對農村義務教育經費投入力度，同時提高了監管力度，這使得農村義務教育的財務經費配置獲得了優化。

二、農村義務教育的財政使用問題

（一）個別財政薄弱地區力有不逮

在“兩免一補”政策出臺后就要求在補助學生的數目上，地方必須與中央保持同等。然而該政策實施一年以后，有地方發現：中央政府財政對實施義務教育“一免一補”綽綽有余，而地方上則對此力有不逮。

（二）轉移支付不夠規范，使用效率比較低下

我國政府其實對農村義務教育足夠重視，所以每年向農村義務教育經費上的投入總數額還是很大的，但由于部分存在計算標準標準、流程管理、監管責任等方面的缺陷，大量的轉移支付資金每每滯留于中間環節，財政困難的地方反而最不容易到達。

（三）農村義務教育經費缺口依然巨大

政策上，隨著農村義務教育學校的撤并，以及后來推廣的“小班授課制”，一些財政緊張的農村地區只能滿足學科教學的基本要求，這與全面推廣素質教育的要求不甚相符。農村學校的學校的教學設備、教學儀器的缺乏也成為了全民素質教育的阻力，教育經費缺口依然很大。

三、農村義務教育財政使用存在問題的原因

（一）教育事業與財政脫節

財政部門發放教育經費，但并不規定經費的具體使用辦法，教育經費的使用由教育部門根據實際情況自行調整，財政部門不能夠對其進行有效的監督。從2004年度審計署發布的50年度縣級基礎教育經費審計調查中得出結論，教育經費發放仍存在問題。

（二）中央與地方的博弈使得信息不對稱

中央政府為了得到地方的積極響應，往往優先許諾以得到地方提前做出適當的配套支持；而農村為了獲得中央的財務撐持，則不斷允諾，雙方在義務教育問題上出現的博弈。

（三）義務教育供給方式單一

我國政策上義務教育主要是由政府提供，私人很少被允許介入，私立學校僅擔負了小部分初等教育的本能機能。在我國，辦教育權為政府所把持，政策上也對民間資本進入辦學設置了一些障礙，政府辦學和民間辦學沒有形成良性競爭，進而影響了義務教育供給方面的效力和質量。

四、對農村財政使用問題的改革建議

（一）國家加大財政轉移支付力度，橫縱都要抓

目前，我國農村義務教育的資金來源是以中央向地方投入為主，以省內小規模地區間的財政支持為輔。但是，我國幾乎不存在大規模省與省之間的橫向財務轉移往來。中央和省政府也應該加快投入對農村義務教育財政轉移支付的步伐，盡快撫平農村義務教育財務不足的創口。同時，也應以實現地區教育水平均等化為目標，并通過財政轉移支付調整政府支出結構和教育支出水平。

（二）完善一般性轉移支付，強化專項轉移支付

在許多農村地區，其經濟發展落后，許多地方存在挪用教育的財政性轉移支付來滿足當地經濟發展的現象。中央就應在進行財政性轉移支付前做好預算管理，增強專項轉移支付，使轉移支付更有針對性。

（三）完善省以下財政轉移支付制度，加強監管力度

一是削減中間環節轉移，踴躍推動省直管縣的革新。二是中央政府不但要填補教育經費的缺口，還要主動勉勵下級政府加倍正視義務教育，制止基層政府操縱信息不對稱向上級索取更多地財政轉移支付而不投入到義務教育，加大監管力度。

（四）拓寬義務教育資金供給方式

政府不妨減少政策約束，鼓勵私人部門進入中小學教育辦學，使民間辦學踴躍起來，使各類中小學形成良性競爭。政府和公辦學校也會重視義務教育的投入和發展，進一步樹立服務理念。這樣所形成的良性競爭，某種程度上也可緩解部分農村義務教育財政緊缺的狀況。（作者單位：聊城大學東昌學院）

本文獲得山東省教育科學“十二五”規劃課題“公共財政視角下農村義務教育投入現狀及對策研究”（項目號：YB15010）的資助。