統一行使所有國土空間用途管制職責

江華安

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確“完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”。習近平總書記指出，山水林田湖是一個生命共同體，由一個部門負責所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。

習近平總書記提出的“生命共同體”重要論述，形象地表達了人和山水林田湖為代表的自然資源唇齒相依的緊密關系，也深刻揭示了建立健全國土空間用途管制制度的重大意義。

學習貫徹習近平總書記生態文明思想，把政治建設貫穿到業務工作全過程，是做好國土空間用途管制工作的主線。當前要以政治建設為統領，以生態優先、節約集約為原則，以促進高質量發展、優化營商環境、服務市場經濟主體和人民群眾為目標，以深化現有制度體系改革為著力點，不斷完善國土空間用途管制制度。

把土地用途管制擴展到所有國土空間

國土空間用途管制源于土地用途管制的擴展。1997年中共中央、國務院聯合下發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修訂的《土地管理法》將這一概念上升為基本制度。

為什么要把用途管制從土地擴展到所有國土空間？從四個方面闡釋。

首先，統一行使國土空間用途管制職責，是落實山水林田湖草生命共同體理念的必然要求。山水林田湖草是一個生命共同體，是習近平生態文明思想整體觀系統論的深刻體現。為確保國家糧食安全，我國實行了最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，這是現行土地用途管制的基礎。實踐證明，這項制度是行之有效的。此次機構改革組建自然資源部，統一行使所有國土空間用途管制職責，就是要統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋等，把土地用途管制擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態空間，實現整體保護、系統修復和綜合治理。

其次，統一行使國土空間用途管制職責，是解決當前空間規劃重疊、管制缺乏合力的必然要求。在相當長的一段時間內，由于各類資源分別由不同的行政機構管理，形成了相互獨立、相互掣肘的各類規劃和用途管制政策，對生態文明建設和改革形成了較大制約。

由一個部門行使所有國土空間用途管制職責，是解決當前管理職責分散交叉、管制政策互相矛盾、保護顧此失彼和管控手段缺乏統籌等問題的關鍵之舉。

再次，統一行使國土空間用途管制職責，是遵循自然規律的必然要求。習近平總書記指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。”人與自然相互依存，對自然界不能只講索取不講投入、只講利用不講建設。只有尊重自然規律，才能有效防止在開發利用自然上走彎路。中央賦予自然資源部“兩統一”職責，充分體現了尊重自然、順應自然、保護自然的理念，統一行使所有國土空間用途管制職責是其中的重要環節，是保護自然生態環境、統籌開發利用自然資源的客觀必然。

最后，統一行使國土空間用途管制，是自然資源領域落實“嚴起來”的必然要求。當前，一些地區侵占耕地、破壞自然生態環境的現象比較突出，反映出國土空間管控體系不夠健全、管制手段不夠統籌、監管不夠嚴格等問題。習近平總書記強調“依規治黨，首先是把紀律和規矩立起來、嚴起來，執行起來”。統一國土空間用途管制的主體、依據和手段，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題，正是完善自然資源統一監管體制、在自然資源領域落實“嚴起來”的重要舉措。

以改革創新引領國土空間用途管制工作

“周雖舊邦，其命維新”。國土空間用途管制作為一項新生事物，制度如何構建？堅持改革創新，統籌國土空間保護、開發與利用，以解決現實問題和構建制度體系為目標，加強頂層設計，完善管制規則，主要實現三個改革：一是完善用途管制理念方法，改革現行土地用途管制制度;二是將土地用途管制擴展到所有國土空間，構建覆蓋全域全類型國土空間用途管制制度;三是豐富用途管制手段和工具，推進用途管制從平面向立體轉變。

探索全域全類型國土空間用途管制。重點是探索構建國土空間用途管制基本框架體系、法律政策體系、技術方法體系和運行體系，以及重點區域管控和監測分析評估。目前，上海、浙江、福建、江西、河南、海南、貴州、甘肅和青海正在開展自然生態空間用途管制試點。這是中央生態文明體制改革的要求，目的是將土地用途管制的理念、方法和制度擴大到所有自然生態空間，嚴禁任意改變用途，防止不合理開發建設活動對生態空間的破壞和擾動。下一步將開展試點成果的驗收和總結，修訂《自然生態空間用途管制辦法（試行）》。此外，長江經濟帶國土空間用途管制和糾錯機制研究和試點也正在開展，主要是在上海、浙江、江蘇、江西、湖北、湖南、重慶、四川選擇一批試點地區，針對長江岸線及外圍5公里范圍，研究空間準入條件，嚴格管控開發建設活動，同時分類處理歷史遺留回題，計劃明年5月底前完成試點。今后，我們還將結合《國土空間開發保護法》的起草，明確國土空間用途管制的原則、內容、程序等，做好與相關法律修訂的銜接。

進一步完善計劃管理。按照集約節約、從緊把握、鼓勵用好存量的原則，統籌用地計劃安排，健全土地利用計劃指標管理，繼續實施建設用地“增存掛鉤”機制。全面加強計劃執行目標績效考核評估，推動精細化管理和全流程管理，有效發揮計劃對自然資源利用總量、方向、結構、效益等的調控作用。扎實推進城鄉建設用地增減掛鉤，開展實施情況的全面核查，排查拆舊復墾不到位、后期管護不落實等問題。

深化“放管服”改革，提高審批效率。調整用地預審和農用地轉用審批權限，改進中央和地方的土地征收審批、征地補償安置實施，優化用地報批環節，將涉及草原征占、林地使用、被征地農民社會保障方案等作為并聯審批事項辦理。此外，以“多規合一”為基礎，努力推動用途管制相關審批事項“多審合一”“多管合一”“多證合一”。

建立高效的用途管制信息監管系統。主要包括用地審批服務系統，統一底圖底數、審查標準，實現國家、省、市、縣四級聯通;地方實施備案系統，包括“一書三證”、土地利用計劃、增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、用地預審、省級政府批準建設用地、國務院批準城市建設用地實施方案等;用途轉用監測系統，主要是對自然保護地、海岸帶等特殊區域實行監測監管;輔助決策系統，主要是加強各審批系統和環節的互聯互通，加強統計分析，提供決策支撐。

把政治建設貫穿于國土空間用途管制全過程

堅持國家立場。用途管制涉及計劃管理、用地預審、農轉用審批和規劃許可等多個環節，直接關系到重大建設項目落地、城鄉統籌發展、脫貧攻堅等經濟社會發展的重要領域，直接關系到人民群眾切身利益。我們要把立場站位提高到維護習近平總書記核心地位、維護黨中央權威和集中統一領導上來，樹立嚴起來的工作作風，弘揚講認真的態度，強化抓落實的工作要求。

服務于人民。用途管制要始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持以人民為中心的發展思想。比如，在用地計劃分配中，優先安排交通、水利、能源等基礎設施和民生項目，做到應保盡保;單列保障脫貧攻堅、農民建房、保障性安居工程等用地計劃;增加農業農村發展用地，促進鄉村振興。要堅持便民服務，推進用地審批制度改革，合理劃分事權、簡化材料、優化流程、減少環節。

加強針對性。針對地方用地難、執行難等問題，堅持問題導向、底線思維，要進一步加快用地審批制度改革、創造良好營商環境;要進一步發揮土地利用計劃的調控引導作用;要進一步規范自然保護地、海岸帶、生態敏感脆弱區等特殊區域的國土空間用途管制。

增強實效性。要在重點領域、重點工作中切實防范整治形式主義、官僚主義問題，一方面制訂政策要插天線、接地氣;另一方面要加強對政策執行情況的檢查和評估，及時修訂操作性不強、實效性不夠等問題。

提升系統性。把用途管制工作放在生態文明建設、“兩統一”職責履行的大局中去考慮。堅持系統思維，主動加強與有關部委、部機關司局和地方的溝通，強化統籌協調。堅持多目標思維，充分考慮國土空間的復合利用，注意不同地區、不同開發建設活動的差異性，避免簡單地“一刀切”。

我們要充分發揮生態文明建設主力軍作用，構建以國土空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，努力建設望得見山、看得見水、記得住鄉愁的美麗中國。（本刊記者? 林鳳鳴整理）