黨建為魂：中國城鄉社區善治的關鍵

胡雪文

摘 ? 要：在社會結構正發生深刻變化的中國，城鄉社區作為社會治理的基本單元，已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基點。從黨的自身建設、國家治理體系和治理能力現代化、全球化所帶來的機遇和挑戰、社會治理重心下移四個維度分析，當前形勢下構建以黨建為魂的基層工作格局具有重大意義，為此要以人民為中心，增強基層黨組織的政治引領能力、文化凝聚能力、人才帶動能力、信息運用能力，推動社區治理走向善治。

關鍵詞：黨的領導;城鄉社區;治理;善治

中圖分類號：D26 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.009

文章編號：1009-6922（2019）02-49-06

城鄉社區作為社會治理的基本單元，已經成為撬動國家治理和社會治理的重要支點，是打造共建共治共享的社會治理新格局的關鍵環節。中共十八大，城鄉社區治理的基本思想和理念被第一次寫入黨的文獻中。2017年中共中央又相繼出臺了《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》）等綱領性文件?！兑庖姟访鞔_指出：“城鄉社區是社會治理的基本單元。社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定”。這從國家政策層面賦予了城鄉社區治理重要地位，也進一步推動了城鄉社區治理的實踐工作。黨的十九大報告提出要“加強社區治理體系建設”，并明確要求：“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”?？梢哉f在堅持黨的領導這項根本前提下，這一論述的提出為社區治理指明了前進方向。社區治理已成為以習近平同志為核心的黨中央治國理政的重要組成部分。它的提出與實踐是中國共產黨對社區發展規律認識和把握的又一個新飛躍。

一、改革開放以來中國城鄉社區治理的進程與態勢

社區作為凝聚在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是構成社會最基本的單元或細胞。建國初期，中國共產黨重構國家秩序，實行高度集中的政治經濟體制，從而構建了以黨為核心的國家權力組織體系，形成國家與社會一體化的實踐框架，“單位+街居”的社會管理模式應運而生。隨著社會發展，走向多元協同治理的基本框架，即構建政府、自治組織、非營利組織、黨組織多維的權力框架。在這一框架中，黨發揮著政治領導、價值引領和利益協調的作用。中共十八大以來，隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化加速推進，社區治理更加受到重視，全國各地城鄉統籌和打破城鄉二元結構成為新的發展主題，城鄉社區融合成為了社區治理新的聚焦點?？梢哉f，在國家政黨的實踐層面，社區在中國共產黨領導下的建構和發展是一個中國式的創造，能否有效掌握社區的領導權，事關其執政的基礎和在新的社會領域的生存調適。

（一）領導方式：從行政化到社會化

建國初期，中國共產黨通過行政化的手段建立各種基層組織單位，再在基層單位中建立起黨組織，黨是按照行政化的邏輯來運轉的，黨組織的領導作用也在相當大程度上依賴行政化的方式來體現。改革開放后，民營企業與新社會組織大量涌現，城鄉流動人口進入社區居住生活，由傳統生活向現代生活逐步演進的城鄉經濟社會發展一體化新格局逐步形成。原來承擔著生產、吸納、安撫、聯結、供給、動員、保護、塑造等各種功能的單位逐漸只剩下居住這項較為單一的原始功能。尤其隨著物業管理委員會、業委會、業主大會等新型組織的出現，在一些發達地區，街道、居民委員會等組織也出現了“邊緣化”的危險。黨對城市社會的領導，不得不面對一個越來越多元、異質、流動的社會，不得不從與行政化力量結合的過程中脫離出來，回到一種社會化的形態，并開始尋求一種新的社會治理方式。堅持尊重主體、優化服務，充分調動駐區單位、黨員、居民參與社區管理服務的積極性，共建服務完善、環境優美、文明和諧的社區，成為新時期社區黨建的一大特色。

（二）組織下沉：從條強塊弱到條塊共建

改革開放前，在計劃經濟和單位體制的共同作用下，黨通過單位組織體系即可實現對社會的凝聚與動員。因此，這一時期的黨社關系并不集中體現于社區這一場域之中，條強塊弱是這一時期社區黨組織的主要特征。改革開放后，政經社一體化的單位日益被專業化組織所取代，原本由單位所承擔的社會性與政治性職能被剝離出來轉由社區承擔。社區黨建呈現“條塊分割”“條強塊弱”的狀況，單位黨組織和社區黨組織難以形成合力;著眼未來，社區黨的組織系統要逐步通過社區黨委或總支，把社區黨組織的多元隸屬關系變為社區黨組織，原則上實行屬地原則，實現由“以條為主”向“以塊為主”轉變，打造參與、推動社區建設的優化的黨的組織網絡。按照“條塊結合、資源共享、互動互聯、共駐共建”的原則，以社區黨委為核心、社區居委會為主導、社區居民為主體，社區社會組織和駐區單位等社會力量共同參與的社區治理組織架構。

（三）功能轉變：從管理型到服務型

改革開放以來，單位制改革不斷推動個人重返社會。伴隨“去單位化”而來的大規模結構性變遷，單位制曾經的社會管理功能也在很大程度上被消解了，以往的“單位人”從單位中分離出來，變為了“社會人”“個體人”，其中許多成為了“社區人”沉淀在基層社會。從“單位人”到“社會人”和“個體人”的變化，提出了“如何才能提供直接的、適宜的、個性化的社會資源和公共服務”這樣一個問題。鄧小平指出：“怎樣改善黨的領導，這個重大的問題擺在我們的面前，不好好研究這個問題，不解決這個問題，堅持不了黨的領導，提高不了黨的威信?！苯裉?，中國特色社會主義進入新時代，群眾的生存條件、生活方式、思想觀念、服務需求和發展要求都出現了新變化，對黨組織的服務功能和黨員的服務能力提出了更高要求，這就促使我們黨必須由過去的“管理型”政黨向“服務型”政黨轉變。為此始終把解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題作為工作的重中之重，以服務“全方位”，贏得群眾“好口碑”，發展成為新時代城鄉社區治理的一大趨勢。

二、新時代基層治理的核心是構建以“黨建為魂”的城鄉治理格局

黨的十九大報告指出：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！敝袊厣鐣髁x的最本質特征就是共產黨的領導，也決定了它是城鄉社區治理工作的領導核心，是確保我國城鄉社區治理正確政治方向的最根本保證。堅持黨的領導，構建以“黨建為魂”的城鄉治理格局，這是由社會主義國家性質和中國共產黨的性質決定的，能夠從根本上保證社區治理的中國特色，堅持社區治理走中國道路。

（一）加強社區黨建是推動中國共產黨的自身建設的題中之義

社區黨組織是黨在城市的基層組織，是黨聯系居民的橋梁和紐帶，是黨的全部工作和戰斗力的基礎?！兑庖姟分赋觯骸暗?020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障。”當前我國政權組織方式和政治活動方式的實踐也表明，在加強基層社會組織建設的過程中，加強和改進基層黨組織的領導是頭等重要的大事。把每一個社區的黨組織完善起來，就能夠發揮黨在社區里的領導和核心作用，就能夠發揮黨員在社區里的先鋒模范作用。社區中加強黨的領導，使社區基層黨組織的領導作用得到充分的發揮，以此推動我黨一系列方針政策的貫徹實施，保證社區治理工作政治方向的正確性，保證堅持黨的群眾路線的。而且，對于中國共產黨來說，黨的基層組織的有效性和戰斗力，是黨有效領導社會和執掌國家政權的重要保證。黨的基層組織的有效性和戰斗力，在很大程度上取決于黨的基層組織與中國社會結構之間的內在契合性。沒有這種契合性，黨的基層組織的有效性和戰斗力將是無源之水、無本之木。

（二）加強社區黨建是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求

“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！背青l社區作為我國社會治理的基本單元，城鄉社區治理面對最廣大的群體、最復雜的矛盾、最具體的問題，治理現代化的任務最多最重，要實現國家治理體系和治理能力現代化，必須加快推進基層治理的現代化。黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！边@表明民生需求正在由物質的和保障性的客觀需求向主觀感受需求轉變，人民群眾的主觀感受主要源自社區的生態環境、文明程度、人際關系，但從全國范圍看，目前社區服務和治理仍存在不平衡不充分的問題，尤其是社區服務多樣化、專業化、精細化程度不足，還不能滿足社區居民更高需求，影響人民群眾的獲得感和幸福感。因此，社會主要矛盾的變化要求加快提高社區治理和服務水平。習近平總書記強調：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區?！币虼宋覀冇斜匾焉鐓^治理擺在更加重要的位置，努力推動城鄉社區治理體系與治理能力現代化，促進國內社會治理體制的進步和發展。

（三）加強社區黨建是應對全球化、信息化面臨的機遇挑戰的必然趨勢

伴隨著全球化、信息化時代的到來，以互聯網為代表的數字信息科技，引領了社會生產新變革，創造了人類生活新空間，拓展了人類生存新方式，極大地提高了人類認識世界、改造世界的能力?！熬W絡化”帶來的“全球化”，使“治理”成為全球發展的共識和趨勢。一方面，全球化使得國際的合作和交流日益頻繁，越來越多的境外公民來中國交流、經商、工作、生活，文化的多樣化、需求的多樣化、國際的多樣化，使得民主行政和服務行政理念深入人心，中國城鄉社區發展走向了更高的發展階段。同時，全球化也對社會管理產生了重大挑戰。全球化時代人員、資本、資源、信息快速跨國流動加速了風險的傳播和擴散，也放大了風險和危機的影響。在這一背景下，中國國家治理的持續有效，為參與全球治理提供了更加雄厚的基礎;而參與全球治理所帶來的紅利，同樣成為中國國家治理不斷改善的動力。城鄉社區作為黨和國家許多政策措施落實的“最后一公里”，用戴維伊斯頓的話來說，它們扮演了政治體系的守門人之功能，能夠把基層政治的信息、訴求和支持系統性地輸入政治過程。為此，我們有必要結合中國共產黨的領導這一最本質的特征，對當前社會治理體制中存在的不足進行改進。

（四）加強社區黨建是社會治理向基層重心下移的重大任務

基層社區黨組織是確保黨的方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，加強黨對基層治理的領導是社會治理重心下移的客觀要求。改革開放以來，國家治理體系和治理能力現代化取得了重大進展和突破，但城鄉社區治理作為基層治理的“最后一公里”還沒有完全打通。特別是我國社會主要矛盾變化，民生需求結構復雜、家庭矛盾紛爭、鄰里疏離和冷漠以及群體性沖突事件等各種社會矛盾疊加。這部分基層組織發育不健全、功能不完善，難以發揮應有的作用;基層政府由于權力、資源配置和機構設置不合理，難以做到便民高效;一些基層干部能力不強、擔當不夠，難有大作為。社區治理正面臨著治理內容多樣化、范圍擴大化、過程精細化、觀念多維化和方式互動化，時間緊、任務重、壓力大。這不僅給基層治理帶來了更繁重的任務，而且對基層治理提出了更高的要求，基層社會治理必須直面矛盾和問題，而不能回避，更不能遷就和放任不管。正因如此，黨的十九大報告指出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。這就迫切需要構建黨組織統一領導、各類組織積極協同，人民群眾廣泛參與的基層治理體系;需要清除基層行政的弊病，提升基層干部的本領，把黨的力量和主張傳遞到“神經末梢”。

三、以黨建為魂推動城鄉社區走向善治

“善治”理論認為，現代公共事務的治理，是一個多方互動協作的過程，強調“公正、參與、回應、法治、責任性、有效性、透明性”等現代民主價值理念。社區善治就是要建構并維護基層社會的公序良俗，在此過程中更加有效地實現社區居民的利益、權利和價值，使社區居民成為公共物品和公共服務的享有者、提供者和監督者。當前，加強城鄉社區善治就是要以社區黨組織建設為核心，以黨建為魂，堅持問題導向，多措并舉，構筑一核多元的基層黨建工作格局。

（一）提升政治引領能力，保證社區建設的正確方向

黨的政治屬性內在地規定了中國特色社會主義的本質和發展道路，加強社區黨建必須要突出政治功能定位，在社會和政府之間架起有效的溝通服務平臺。黨的十九大報告指出：“黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設的方向和效果。貫徹落實新時代黨的建設總要求，必須抓好黨的政治建設這一根本性建設，以黨的政治建設為統領，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿城鄉社區治理的主線。全面推進黨的建設?！鼻袑嵓訌婞h對城鄉社區治理的領導，把基層黨組織建成堅強的戰斗堡壘，關鍵要把強化政治功能作為加強基層黨的全面領導的“魂”，充分發揮基層黨組織政治引領的功能和作用。基層黨組織在城鄉社區治理過程中的領導核心作用發揮如何，關鍵是要看能否有效帶領社區各類組織和廣大居民群眾堅定不移地貫徹黨的理論和路線方針政策。為此，需要深入拓展區域化黨建，擴大基層黨建工作覆蓋面，實現基層黨建工作全覆蓋;需要建立健全社區黨組織領導基層群眾性自治組織開展工作的相關制度，依法組織居民自治，及時幫助解決基層群眾性自治組織活動中存在的困難和問題;需要切實加強城鄉社區黨員教育管理和服務工作，認真總結黨員設崗定責、依崗承諾、志愿服務和結對幫扶等成功經驗，進一步落實在職黨員到社區報到的要求，拓寬黨員服務群眾渠道，充分發揮黨員在社區治理中的先鋒模范作用，形成“黨員帶群眾”的良好氛圍。只有這樣，才能確保城鄉社區治理始終保持正確政治方向。

（二）切實以人民為中心，提升新時代黨引民治的水平

人民群眾是社會治理的主體，黨是社會治理主體的領導核心和主導力量，要實現有效社會治理必須發揮人民群眾的主體作用。黨的十九大指出：“形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續?！鄙鐣卫淼闹黧w是人民群眾，黨是社會治理主體的領導核心和主導力量，概括地說，就是黨引民治。黨在更大范圍、更寬領域、更深層次上讓人民群眾廣泛參與社會治理，扎實推進“民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評”?；鶎由鐣卫硎菄抑卫淼幕A，不僅要重視社會治理理念的改革，更重要的是將“以人為本”的理念落實，讓人民滿意，要把居民的滿意程度作為檢驗城鄉社區治理成效的第一標準，推動城鄉社區真正以廣大居民的利益為出發點和落腳點。黨領導城鄉社區治理不是大包大攬，而是要激發社會治理活力，防止出現“政府干、群眾看，政府很努力、群眾不認同”的現象。人民的事情由黨和人民協商辦理，堅持人民當家作主。黨組織建立基層治理響應機制，將領導干部的走訪調研與回應社會關切結合起來，通過走訪調研、群眾座談、個別訪談、問卷調查等多種途徑獲知群眾的民生訴求，并對這些訴求及時進行梳理、歸并，作好回應處理工作。堅持民有所呼我有所應;基層治理評判權交給群眾，堅持以人民群眾滿意為出發點和落腳點，健全監督機制，保障民主權利。將居（村）務決策等納入監督范圍，定期組織居民群眾開展議事協商情況評議和評議干部體制機制。總而言之，黨領導基層治理的根本目的是維護人民的根本利益，它體現的是基層治理的根本價值取向。我們必須以人民群眾的利益和需求為出發點，切實提高公眾的滿意度，讓公眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

（三）促進文化繁榮發展，增強社區建設的價值認同

社區黨建目標是實現社區治理的和諧，而城鄉社區善治靠外力的干預很難持久，最終還要依托于文化的內生性。黨的十九大報告指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強?！蔽幕敲褡宓难}，能為人們提供強大的精神力量和道德滋養，因此必須不斷加強文化建設。發展社區文化既是社區治理的重要內容，又是黨引領社區治理的重要動力。社區文化與社區認同聯系緊密，物質保障是認同的基礎，但物質生活的繁榮并不會自動、必然帶來認同，認同需要正確的、與時俱進的社區文化指引。社區居民物質生活的提升，也并不會自動、必然帶來社區認同，為此我們只有在中國共產黨的引領下，精心進行共同價值的培育和塑造，才能形成健康的、與時俱進的、社區居民認同的價值觀、文化傳統和生活習俗，實現社區價值認同。首先，要以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，大力弘揚中華民族優秀傳統文化，將社會主義核心價值觀融入居民公約、村規民約，內化為居民群眾的道德情感，外化為服務社會的自覺行動。要發揮社區的道德教化作用，建立健全社區道德評議機制，通過發現和宣傳社區道德模范、好人好事，開展文明家庭創建活動，發展社區志愿服務，搭建社區居民互助互動平臺，引導居民崇德向善，形成與鄰為善的和諧氛圍。其次，城鄉社區基層黨組織還應該在社區中大力宣傳熱心助人、團結進步的單位或者個人，鼓勵民眾互幫互助，打造和諧溫馨的社區環境，不斷加強民族團結，建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境，創建民族團結進步示范社區。再次，加強城鄉社區公共文化服務體系建設，根據民眾的實際需求以及社區的具體情況提供相應的服務，可以在社區的建筑和裝飾中融入當地的民俗特點，因地制宜設置村史陳列、非物質文化遺產等特色文化展示設施，突出鄉土特色、民族特色，提高社區服務質量。最后，提高社區教育水平也是完善社區治理體系的重要方式，基層黨組織應該充分利用信息技術建立教育網絡，通過提高社區教育水平來提升社區凝聚力。

（四）發揮人才帶動作用，激發社區建設的發展潛力

基層黨員干部的素質關系著黨和國家的形象，關系著人心向背和社會的和諧穩定，是社區治理能否取得實效的生力軍和主力軍。黨的十九大報告提出：“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源。要堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設人才強國?！毙聲r代人才工作必須堅持黨的領導和黨管人才的原則，這是政治方向和原則要求，同時，這也是實現我們黨的根本宗旨的必然要求。不論是從歷史經驗，還是從實踐邏輯來看，有效的國家治理既離不開制度的健全，也離不開治國者的能力，對中國這個大型國家的建設與治理來說，更是如此。黨建工作的實際經驗也表明，基層黨建人才素質和水平，決定著基層黨建工作的質量。加強社區組織帶頭人建設，選優配強社區黨組織書記，通過自主報名、民眾推薦和評比等方法選拔基層黨建人才，加大從社區黨組織書記中招錄公務員和事業編制人員力度，選拔黨性強、能力強、改革意識強、服務意識強的黨員擔任社區黨組織書記。提倡社區黨組織班子成員與基層群眾性自治組織成員交叉任職，黨政機關、企事業單位在職或退休黨員干部、社區民警、群團組織負責人、社會知名人士以及社區專職工作人員，可以根據個人意愿，通過民主選舉擔任基層群眾自治組織管理人員。及時吸納社區優秀分子人黨，加大發展社區青年黨員工作力度。鼓勵和支持退伍軍人、普通高校和職業院校畢業生及各類優秀人才到社區工作。加強改進選調生工作，支持社區通過向社會公開招聘、掛職鍛煉等方式配備和使用社會工作專業人才，選拔一批樂于在基層鍛煉、奉獻并具有扎實黨建理論素養，同時又接地氣、能和生產一線群眾打成一片，集合理論知識和實踐能力于一身的人才。加強社區工作者的教育培訓，通過發揮典型人物的示范作用，通過技巧傳授、經驗傳承等方式，引領本地社區工作者以身邊的典型為榜樣，不斷激發工作熱情，提高工作能力，努力推進社區治理事業向前發展。

（五）打造網絡治理平臺，提升社區建設的整體水平

社區作為城市居民生存和發展的載體，在智慧城市和互聯網大行其道的背景下，以互聯網為代表的新型智慧社區治理布局顯得尤為重要。黨的十九大報告指出：“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。中國特色社會主義進入新時代的特征之一，就是互聯網已經成為社會的基礎連接。城市社區網絡化、信息化是提升社區治理水平的重要抓手，我們要推動互聯網與城鄉社區服務的有效對接，逐步構建設施智能、服務便捷、管理精細、環境宜居的智慧型社區。首先要提高城市社區信息基礎設施和技術裝備水平，加強一體化社區信息服務站、社區快遞服務亭、社區信息服務自助端等公益性信息服務設施建設，發展社區電子商務，務實推進智慧社區信息系統建設，開發智慧社區移動客戶端，實現服務項目、資源和信息的多平臺和多終端交互。其次要建立居民、家庭、社會組織、社區活動電子檔案，實現社區服務隊伍、服務人員、服務對象信息數字化，完善社區服務設施技術網絡環境，形成互聯互通共享的信息服務架構。同時要不遺余力加快社區公共服務綜合信息平臺建設，實現一號申請、一窗受理、一網通辦，強化“一門式”服務模式的社區應用，加快互聯網與社區治理和服務體系的深度融合，運用社區論壇、微博、微信、移動客戶端等工具，引導社區居民密切溝通交往、參與公共事務、開展民主協商活動，居民可以根據自己的興趣愛好，利用社區微信號獲取服務信息以及利用智能手機進行網上預約服務等，社區也可以以此為契機開展居民協商活動，提供服務建議，從而提升社區居民的滿意度和認同感。

四、結論

社區是一個微縮型社會，社區治理作為我們國家治理體系的基礎層級，在我國社會的發展進程中扮演著重要的角色。在社區治理發展歷程中，黨的領導始終作為一條紅線貫穿始終，為各個時期社區治理工作推進提供了源泉動力。當前，加強社區治理，必須牢牢把握黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，構筑以黨建為魂的基層治理格局。貫徹黨章和新時代黨的建設總要求、新時代黨的組織路線，緊密結合城鄉社區發展實際，堅持問題導向，總結基層社區治理的好經驗好做法，從各個環節入手解決當前社區治理中出現的問題，補齊國內城鄉社區治理的各項短板，引領社區走向善治，開創共治、共建、共享的城鄉社區治理新局面。

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責任編輯：康 ? 璇