課題組

摘 ? 要：習近平總書記提出：“社會治理的核心是人、重心在城鄉社區、關鍵是體制創新。”國家治理和社會治理的重心在基層，工作的重點是社區治理體系建設。社區治理體系建設必須樹立公益導向，堅持以黨建為引領、以政府治理為主導、以居民需求為導向、以群眾滿意為標準，通過平臺共建、家園共治、服務共享，構建起以社區黨組織為核心、居民為主體、社區各方力量共同參與的新型社區治理和服務體系。

關鍵詞：社區治理;共建共治共享;公益服務

中圖分類號：C916 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.002

文章編號：1009-6922（2019）02-10-06副題引題題一題二

社區是城市的細胞，是現代社會管理的基礎，也是鞏固黨的執政基礎的重要基石。樂山市中區柏楊街道成立于2009年，地處樂山市中心城區，總面積5.27平方公里，下轄牛咡橋、高墩子、茶坊、通江4個社區，戶籍人口8.6萬人，流動人口約4萬人。轄區內有行政事業單位78家，有1000余家商貿服務網點，中小學、幼兒園7所，醫療機構10家，住宅小區158個。街道黨工委立足中心城區社區建設和發展的特點，按照樂山市委、市政府對樂山城市發展的總體要求，著力推進新型社區治理和服務體系建設，將社區發展成基層管理、服務群眾和開展社會工作的重要基礎和平臺。近年來，柏楊街道辦事處先后被授予國家級安全社區、全國和諧社區建設示范街道、四川省安全社區、四川省法治示范鄉鎮（街道）、四川省首屆“119”消防獎、全省先進基層黨組織等榮譽稱號。

一、樂山市中區柏楊街道在推進新型社區治理和服務體系建設中的主要做法

（一） 構建區域化黨建聯盟

為迅速扭轉社區黨建與城市發展不適應的局面，柏楊街道黨工委采取將社區范圍內有影響力的單位黨組織負責人吸納為兼職委員或與社區結為共駐共建對子的形式，先后將13個有影響力的市區單位或“兩新”組織吸納進了黨建聯盟，在樂山市中區率先構建起了“街道‘大工委、社區‘大黨委”的區域化黨建格局。

（二） 創新開展社區服務體系建設

柏楊街道辦事處完成了街道便民服務中心和4個社區便民服務代辦點的建設，統一設置黨建、民政等6個窗口，實現了社會事務的“一口式”服務模式。高墩子社區構建“4311+”社區服務體系，打造社區便民代辦點、日間照料中心、減災防災中心、公共文化中心、科普e站、計生婦女之家等社區公共服務機構，為社區居民提供全方位、個性化的社區公共服務。

（三）搭建組織管理“網格化”平臺

柏楊街道辦事處根據4個社區的實際，劃分了113個網格，落實了網格長和網格信息員，對轄區實有人口（單位）、實有房屋、實有地址信息進行采集，建立了包括社區辦公管理、安全隱患排查、糾紛調處和居民生活信息于一體的網格化管理服務信息系統，每個網格明確一名落實待遇的網格員，配備了手持終端機等工作設備，讓居民在網格內就能享受到社區提供的各類服務，同時也讓各類矛盾糾紛在社區網格內及時得到調處和解決。

（四）積極培育社會公益服務組織

茶坊社區組建了全市首個由社區培育的民辦非企業志愿服務組織——樂山市嘉州518黨員志愿服務中心，開通了諧音為“我要幫，我要幫你”的5185180電話熱線，為全區黨員志愿服務活動提供了平臺。目前，中心共招募黨員志愿服務者2000余人，組建黨員志愿服務隊24支，依托嘉州518志愿服務中心開展了“快樂讀書會”“兒童跳蚤市場”“天使助學”“安全科普”“義務理發”“關愛空巢老人”等形式多樣的志愿服務活動，轄區黨員志愿服務的覆蓋率達100%。

（五）創新服務工作方法

高墩子社區創新“365工作法”，即三支隊伍、六項服務和五項制度。建立起以社工、黨員、志愿者為主體的三支服務隊伍，推行社工輪崗、錯時上下班、電話預約制，方便群眾辦事。形成以黨建引領服務、綜合便民服務、網絡信息服務、社會公益服務、特色訂制服務和公共文化服務為主要內容的六大服務板塊，搭建“一站式”服務平臺、社區數據庫網絡平臺和公共文化服務平臺，為特殊群體提供個性化服務，形成組團式的社區大服務格局。優化完善信息收集、快速處置、監督管理、回訪群眾、評定考核五大機制，做到信息收集全面、問題處置及時、干部監督有力、群眾回訪到位、評定考核規范。

（六）完善小區治理結構

高墩子社區針對轄區內小區入住業主分散、利益訴求多元化、日常管理矛盾突出等問題，充分發揮基層黨組織領導核心作用，將黨支部建在住宅小區，進一步擴大黨建工作覆蓋面。社區內百諾園小區在2015年9月前，業主委員會換過數任領導但均無法長久有效地運轉，造成小區出現公共環境、設施、治安以及業委會財務管理方面的諸多問題，小區業主意見較大。街道黨工委和社區積極尋求解決出路，2017年6月百諾園小區成立了小區黨支部。在黨支部的領導下，小區業委會順利完成工作交接，業委會班子凝聚力進一步增強。通過黨支部發動、黨員帶頭、業委會落實、業主廣泛參與，百諾園小區形成了完善的自治管理公約、業委會財務管理等一系列管理制度和重大事項業主代表協商的民主機制。目前小區管理井然有序，業主活動豐富多彩，小區業主的歸屬感、安全感和舒適感進一步增強。

（七）開展社區法治德治教育

柏楊街道辦事處按照“依法治市”要求，以國家級“安全社區”建設工作為契機，整合轄區范圍內交警、消防、公安等力量，成立了“安全社區”建設推進委員會。通過居家、道路交通、公共場所等8個項目、42個干預措施的實施，消除了轄區153處安全隱患，建立起傷害事故監測、預防、消除等一整套的機制，實現了全員參與、整合資源、持續改進的目標。2015年，街道通過了國家級“安全社區”現場驗收。依托街道“大調解中心”，成立街道調解委員會，下設4個社區人民調解委員會，努力將矛盾糾紛化解在“萌芽”狀態。2014年至2017年，調解委員會受理各類矛盾糾紛678件，調解成功676件，調解成功率達到99%。充分發揮黨員干部在做群眾工作上的優勢，創新成立了街道駐派出所矛盾糾紛調解室，聘請退休黨員領導干部和法官作為義務調解員。自成立以來，已成功調解矛盾糾紛198件，協助公安化解各類矛盾561件。基本達到了“小事不出社區，大事不出街道”的目標。2014年，柏楊街道被民政部授予“全國和諧社區建設示范街道”;2015年，街道榮獲四川省依法治理示范單位。

二、當前社區治理中存在的主要問題

當前，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著我國社會轉型、企業轉制和政府職能的轉變，大量政府社會管理和公共服務的職能將向社區轉移。隨著城市化的不斷發展，社區治理中存在的一系列問題凸顯，亟待解決。

（一）對社區定位不準確，社區成為政府責任的兜底

目前，隨著基層政府事權的進一步細化，基層政府在社會治理中的事務愈加具體化、復雜化。社區作為與老百姓聯系最緊密的基層組織，自然而然地成為了基層政府轉嫁工作的對象。上面千條線，落地一根針。社區往往需要面對政府多個部門所下放的工作事務，而這些事務卻非社區自身能力所能完成。

有的地方政府將復雜的社會維穩任務按照屬地管轄的原則交給社區來具體完成，讓社區代替政府做重點人員的穩控工作。但由于社區對穩控對象的訴求并不了解，相關的矛盾糾紛也并非產生在社區，社區根本無力解決穩控對象的利益訴求。但在穩定壓倒一切的形勢面前，社區卻不得不從緊缺的人手中抽調專人來做穩控工作，采取人盯人的方式壓制訴求向上延伸。這種做法不但不利于社區集中人力搞好其服務主業，同時由于社區對于穩控對象訴求心理的不了解，為了完成上級交派的任務往往急于求成，進一步加劇了訴求矛盾。有的執法部門將諸如市場監管等需要具備專門技術條件和能力才能完成的管理行為轉嫁給所屬社區，讓社區替代行政部門來協助執法。由于欠缺專業執法能力，許多社區在履行市場監管職責中顯得力不從心。有的社區還承接了上級政府交派的征地拆遷任務，充當征拆工作的急先鋒，社區工作的主業全部轉移到征拆工作，進一步擠占了社區工作人員的時間，造成社區干群關系頗為緊張。此外，目前眾多黨委政府部門基于自身對統計數據的需要，在社區設置各類臺賬平臺，頻繁要求社區填報各類統計數據。這些數據有的屬于重復填報，有的超越了社區的管理范圍。社區不得不耗費大量的人力進行數據統計，有時為應付交差也存在隨意填報數據等現象。

（二）社區工作人員老化，發展資源匱乏

社區要提升公共服務能力，一要靠人，二要靠投入。目前社區工作人員除“兩委”班子成員外，其余絕大多數工作人員主要通過政府購買公益性崗位來解決。而根據中央對公益性崗位的要求，由政府投資開發的公益性崗位要優先安排有勞動能力和就業愿望的男性（50周歲以上）、女性（40周歲以上）、就業困難的下崗失業人員。這一年齡及選聘對象范圍的限制，使得社區急需的有一定專業技能的大學生和轉業士官無法進入公益性崗位選聘范圍，不利于社區工作人員素質的整體提升。此外，公益性崗位收入較低，按照每月1650元的工資標準，扣除養老、醫療等社會保險，每月拿到手的工資僅在1200-1300元之間。低工資無法留住人，社區工作人員流動頻繁，“人在曹營心在漢”的尷尬現狀長期存在。社區常常為增加社區工作人員收入而不得不四處化緣，通過自籌經費對公益性崗位進行一定補貼，比如讓社區工作人員身兼多職，擔任居民組長額外補貼400元，擔任社區網格員額外補貼500元，再加上如經濟普查、人口調查等專項工作補貼，才能保證社區公益性崗位的收入勉強維持在2000元左右。

與社區事權相對應的投入機制未能有效建立。目前社區的主要收入由上級政府的財政補助收入、相關職能部門補助的專項工作經費、轄區單位企業提供的共建經費以及其他社區服務收取的費用組成。當前社區公共管理事務和公共服務事項日益增多，但相應的財政投入機制還未跟上，投入力度遠遠滯后于社區發展，社區運轉經費與社區復雜的事權不對等，挫傷了社區工作人員的積極性。相關職能部門只下放工作，不下放經費，社區籌錢為政府部門打工的問題比較突出。特別是在當前簡政放權、進一步減輕企事業負擔的大背景下，社區向轄區企事業單位收取共建經費的紀律風險較大，社區無法從共建經費中獲取持續的收入。社區雖然對外提供服務，但服務多以公益性為主，多數服務為免費提供，有的服務連人工工資、水電費都要社區倒貼。部分居家養老、兒童代管、家政維修等服務，雖然收取了一定費用彌補社區投入經費的不足，但與市場上提供的同類服務相比較，收費標準相對較低，與服務成本之間相差甚遠，不能形成對社區公共服務供給的長期激勵機制。

（三）小區自治矛盾突出，社區管理難度較大

物業小區作為社區有機組成部分，也是人口密集程度較高的社區單元。物業小區管理的水平，決定了自治管理的實效。根據《四川省物業管理條例》規定，市、縣級人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內物業管理活動的監督管理工作;街道辦事處（鄉、鎮人民政府）具體組織、指導、協調本轄區內物業管理區域業主大會的設立和業主委員會的工作，督促業主大會和業主委員會依法履行職責，協調社區建設與物業管理的關系，調解處理物業管理糾紛;居民（村民）委員會協助街道辦事處（鄉、鎮人民政府）開展物業管理有關的工作。然而在實際操作中，房地產行政管理部門面對所轄范圍內眾多物業小區，往往顯得力不從心，而街道辦和社區作為與物業小區最接近的基層組織，成為調處小區物業矛盾的主力軍。近年來，發生在業主委員會、物業公司及業主之間的矛盾糾紛日趨多元化、復雜化。由于房地產項目開發、建設、銷售環節遺留問題，物業經營不規范、服務不到位所導致的物業糾紛長期困擾小區自治管理。以樂山某小區為例，由于項目是在部分拆遷土地上開發，新建小區住房既對外商業銷售，同時也對原拆遷戶進行安置，由此形成購房業主與拆遷還房業主之間基于物業管理、物業費收取等方面的糾紛不斷出現，業委會無法正常設立并開展工作，業主多次到社區及政府部門反映要求解決。社區書記和工作人員不得不犧牲休息時間，利用晚上和周末業主在家時間，不厭其煩地到業主家中做思想工作，以統一業主意見幫助小區成立業主委員會。但由于業主訴求比較分散、利益難以統一，特別是既有的物業法律規定較為籠統，缺乏具體操作性，成立業委會的前置程序嚴苛，加之部分業主持抵觸情緒，導致通過業主大會表決設置業委會所需要的“雙過半”無法達到，小區自治管理長期處于停擺狀態，社區管理壓力較大。

（四）社區公益性組織發展存在瓶頸，缺乏政策支持

社區公益性組織是社區提供公共服務的重要載體。只有公益性組織蓬勃發展，才能為社區居民提供多樣化、可持續的社區公共服務。社區公益性組織要持續發展，首先必須解決組織開展活動的合法身份。按照《社會團體登記管理條例》的規定，成立社會團體必須具備會員人數、固定住所、專職人員以及3萬元以上活動資金等條件。這些條件對于規范社會團體有序發展無可厚非，但對于社區公益性組織而言，其會員主要是志愿者服務群體，絕大多數都是利用工作間隙義務從事社區公益性服務。且這類組織基于其公益性服務的特點，主要依托社區活動場所開展服務，本身不具有營利性質，沒有必要也沒有能力購買或單獨租賃場所。特別是3萬元以上活動資金需要在設立時籌集，社區財力有限，不可能為社團的成立提供固定的資金支持。這些因素都成為了社區公益性服務組織向社團變身的阻礙。

三、以公益服務為目標，構建共建共治共享的社區治理機制

黨的十九大報告指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出，要全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化。社區治理體系建設必須樹立公益導向，堅持以黨建為引領、以政府治理為主導、以居民需求為導向、以群眾滿意為標準，通過平臺共建、家園共治、服務共享，構建起以社區黨組織為核心、居民為主體、社區各方力量共同參與的新型社區治理和服務體系。

（一）對社區準確定位，推動社區“減政”“減負”

社區作為聯系政府與群眾的紐帶，其主要職能是為所轄社區居民提供就近便捷的公共服務。必須準確界定社區服務職能，厘清政府部門、街道辦事處與社區的職責邊界。只有從根本上為社區松綁，通過“減政”“減負”，合理確定政府與社區之間的關系，準確定位社區職能，才能使社區真正回歸其服務本位。

1.建立社區工作準入門檻。對黨政部門將自身工作和職能延伸至社區的，要實行嚴格的準入報批制度。對不屬于社區服務職能范圍內的事項、超越社區自治職權范圍以外的事項以及依法不能委托社區來完成的行政執法事項，一律不得向社區轉移。確屬需要屬地社區配合完成的，也應當明確黨委政府部門的主體責任和社區參與配合的范圍，通過政府購買服務的方式向社區轉移事務，堅決杜絕名為“協助、配合”，實際強行轉嫁攤派事務責任的行為。

2.建立社區權責清單制度。依法厘清政府和社區之間的權責邊界，通過權責清單明確社區應當承擔工作事項以及協助政府完成的社區工作事項。對清單以外的工作和職能，各級黨政部門一律不得要求社區完成。

3.建立經費補償機制。對社區參與配合的上級事務，應當明確對社區開展工作的經費補助方式和標準，通過工作經費資助、業績考核獎勵等方式對參與完成事務的社區工作人員予以經濟補助，以激勵社區參與的積極性。

4.建立統一的社區基礎大數據平臺，負責信息收集、分析研判、分流交辦、調度指揮、反饋督辦等，實現基層信息“一個口子進、一個口子出”。對目前各個部門基于自身工作需要所設置的數據臺賬進行有效整合，按照社區管理和服務職能的特點，將涉及社區自治管理、公共服務的基礎數據錄入平臺，數據信息由各部門共享，將社區從繁雜的數據工作中解脫出來，實現基層數據一次采集、資源多方共享。

（二）為社區公益性服務組織發展搭建制度平臺

按照中央“簡政放權”的要求，要把市場能辦的，多放給市場;社會可以做好的，就交給社會;政府管住、管好自己應該管的事。政府主管部門應當為社區公益性組織發展搭建制度平臺，進一步降低其在成立社團中的前置許可要求。放開對社團人數的限制，允許創設小微社團;允許公益性社團組織依托社區工作場所開展活動;不再對公益性社團設立設置活動資金要求;允許社團工作人員兼職兼薪。主管部門對公益性社團組織的管理，主要是管政策、管規則、管監督，通過制定政策法規、行業規劃、標準規范，對公益性社團組織的發展提供指導和規范，并通過事中和事后的監督，對其活動進行有效監管，防止社團活動偏離公益性目標。

建立社區志愿者服務平臺，將志愿者、志愿者組織、志愿項目納入平臺管理。按照“菜單式提出要求、組團式提供服務”的模式，社區根據服務需要定期發布志愿服務項目清單，合理引導志愿者和志愿者組織有序提供志愿服務。對志愿者參與志愿服務的時長、形式以及服務效果進行登記，通過積分制進行管理。志愿服務獲取的積分，可在社區其他服務機構換取服務或獲取物質獎勵，真正實現“人人為我、我為人人”的志愿服務理念。

（三）強化人才支撐，大力推進社區工作隊伍建設

社區工作者是社區建設和發展的主力軍。必須立足社工隊伍社會化、職業化、專業化的發展目標，建立健全社工選拔、培養、使用、評價、激勵機制，建立職業化發展體系，打造一支高素質、專業化的社工隊伍。建立面向社會的社工公開選拔機制，重點選拔有一定學歷水平的大中專畢業生、有基層工作經驗的大學生村官和“三支一扶”志愿者、退伍轉業軍人和長期在社區服務的志愿者。對招錄的社工實行團隊制管理，由有經驗的社工實行一對一的傳幫帶，以幫助其盡早融入社區工作。建立社工薪酬保障機制，將社工工資以及“五險一金”納入財政預算。對社工工作業績定期開展組織考評和第三方滿意度測評，由社區居民進行打分，對打分不合格的社工及時予以淘汰;對服務滿意度高的社工除給予物質獎勵外，還可以在招聘公務員和事業單位工作人員時對其社區工作經歷予以加分，以進一步增強社工的職業榮譽感和認同感。

（四）以黨建為支撐，引領物業小區治理法治化

物業小區是住房商品化、貨幣化改革的產物，物業糾紛是居住結構從“單位人”向“社會人”轉型過程中產生的社會問題。必須通過組織搭臺，完善依法治理，充分發揮小區業主的主動性，共同為小區治理出謀劃策。切實發揮基層黨組織在小區治理中的領導核心作用，鼓勵和支持業主中有工作能力和服務意識的黨員積極參加小區管理事務，充分發揮黨員的引領、帶頭和示范作用。對有條件的物業小區，在黨支部的指導下通過依法建立業委會開展管理工作，積極向廣大業主推薦優秀黨員通過選舉進入到業委會領導班子。建立小區黨支部、業委會、物業公司三者之間的協調、溝通、監督機制。業委會在黨支部領導下開展工作，及時解決業主訴求，增強業主對業委會的信任;黨支部、業委會充分發揮橋梁溝通的作用，對業主與物業公司之間的矛盾糾紛及時介入調處，解決物業公司在經營發展中遇到的問題，督促物業公司提高服務質量和服務水平;小區黨支部通過社區和街道辦黨委，及時將小區物業管理中存在的問題向上反饋，爭取政府相關部門的政策、資金支持。

建立小區法治、德治宣傳平臺。通過微信群、QQ群等廣大業主喜聞樂見的宣傳方式，對小區業主開展黨的政策、國家法律法規以及小區好人好事、便民服務信息的宣傳，積極引導小區業主參與小區的自治管理，引導小區形成積極向上的輿論氛圍。盡快出臺針對現有物業管理法規的具體實施細則，進一步明確街道辦事處、社區居委會在物業管理中的監督管理職責。推進行政管理部門執法進社區，明確住建、公安、消防、城市管理、環境、綠化、工商、物價等有關部門在小區物業管理中的主體責任，防止出現推諉扯皮現象，各部門各司其職，協同社區共同做好小區自治管理。

（五）加大對社區投入力度，鼓勵社區開展有償服務

社區服務能力的提升，需要持續的投入保障。要進一步加大對社區的財政投入力度，建立政府購買社區服務的常態機制，通過購買服務、直接資助、以獎代補、公益創投等方式，加大政府財政資金對社區公益性服務組織的培育孵化力度。引導社會公益資金進入社區服務領域，通過建立公益項目創投機制，搭建資源對接平臺，推動公益資助方和服務受益方的有效銜接。創新社區服務方式，在非營利性原則的前提下，鼓勵社區以需求為導向，通過提供居家養老、家政維修、子女代管等多樣化的社區服務，并向服務受益者收取合理的服務費用，以彌補服務成本和工作人員收入，提升社區提供多樣化優質公共服務的能力和積極性。