北上廣深四個一線城市正向一線都市圈演變

馮奎 盧志坤

通俗地講，北、上、廣 、深是四個一線城市，當前這四個一線城市正在向一線都市圈邁進。北京市四套班子搬到通州、北京城市副中心開始大規模建設，標志著首都圈提速。2017年12月，《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》獲國務院批復，規劃提出要建設上海大都市圈，這在四個一線大城市中是唯一的一個。十年前，國務院有關規劃就提出廣佛同城發展的問題，廣州與佛山多年來共建超級大都市圈趨勢明顯。深圳大都市圈的發展是深圳市大城市力量外溢的結果。目前，惠州、東莞等市在鄰近深圳的部分城區已經“深圳化”（即產業由深圳轉移而來，樓房系由深圳企業員工在居住），深汕特別合作區內所有居民也將（已）轉成深圳戶籍。深圳與東莞、惠州、汕頭等正在打造深-莞-惠-汕都市圈值得關注。

四個一線城市正在建設的大都市圈，背景不同，空間結構各具特色，面臨的突出問題也不完全一致。首都市圈體現了強烈的國家意志，未來市場化力量如何盡快導入并發揮作用是薄弱環節。上海大都市圈范圍內，大中小城市和小城鎮已形成較為完整的體系，城市之間的協調是發展關鍵。廣佛都市圈自下而上發展起來，現在需要進一步明晰多元目標并引領資源配置，提升廣州與佛山城市能級。深圳超大城市在都市圈發展中主導力量明顯，如何與都市圈其他城市形成分享機制，是根本性問題。

深圳市面積不到2000平方公里，土地面積狹小，相當于北京的八分之一，上海、廣州的三分之一。按照國家政策，至2020年為止，深圳市的建設用地僅允許增長36平方公里。深圳發展的空間問題是現實的，由于“無地自容”，深圳要充當改革開放的旗艦就面臨著許多困難。深圳出現了房價過高、制造業外遷等一系列問題，發展后勁受到削弱。改革開放之初，小平同志在深圳畫了一個“圈”，這個城市圈不斷成長壯大為人口過千萬、經濟總量國內領先的超級大城市。今天則有必要順應國際大都市的發展規律，再描畫一個“圈”，這個圈就是“大都市圈”。這個大都市圈要體現市場配置資源的特征，要充分探討區域協調發展的機制，成為治理高效、交通便捷、要素通暢、宜居宜業的具有國際競爭力的發展平臺和優質生活圈。

深圳大都市圈，有四種可能范式，一是蔓延式發展。二是按照現有經濟聯系強度，通過交通聯結予以增強，比如深圳與東莞一些城鎮構建都市圈。三是行政區劃定，這種模式體現了區域協調特別是區域幫扶的要求，操作上可能要重點考慮深圳與惠州建立都市圈發展模式。四是飛地聯系模式，也就是深汕特別合作區模式。無論哪種模式，深圳都應該探討如何讓市場發揮決定性的作用，不能簡單地寄希望于“吞并”其他城市的地盤以擴大自身。

新一輪軌道交通投資將加速形成都市圈發展大格局

四個一線都市圈引領，中國正在進入都市圈時代，都市圈發展所需要的4個條件已同時具備。

第一個條件是城鎮化率超過50%，進入城市型社會。美國、日本以及歐洲一些國家都市圈發展的經驗表明，城鎮化率30%時，城鎮化開始出現加速度，中心城市壯大。城鎮化率超過50%以后，中心城市的輻射帶動功能顯著增強，核心城市與周邊中小城市開始加速形成都市圈。2012年中國城鎮化率達到50%，2018年底達到60%。目前，中國許多大城市打出都市圈發展戰略，通過都市圈這種方式“拉幫結伙”，建立“朋友圈”，實現“軟擴容”，這是大勢所趨。

第二個條件是核心大城市已經足夠強。根據國家發改委規劃司與云河都市研究院的一項報告，按照GDP規模，中國排名前30位城市的GDP全國占比達到42.5%;按主板上市企業數量，排名前30位城市的全國占比高達69.7%，其中排名前三位城市的全國占比達39.6%;按照制造業輻射力，排名前30位城市的貨物出口全國占比高達74.9%;按機場便利性，排名前30位城市的旅客吞吐量高達81.3%;按集裝箱港口便利性，排名前30位城市的集裝箱吞吐量高達97.8%。按高等教育輻射力，排名前30位城市的211&985大學數量全國占比高達92.8%;按醫療輻射力，排名前30位城市的三甲醫院數量全國占比約為50.2%。未來以北、上、廣、深等一線城市為引領，其他30～50座城市為核心的都市圈構造已初具雛形。

第三個條件是中小城市和小城鎮較為充分的成長。長三角、珠三角中小城市和小城鎮數目多、質量高，有利于充實都市圈的內容。長三角縣域資本活力的研究顯示，長三角一些中小城市經濟活躍，人口眾多，埋伏著許多隱形冠軍。例如江陰有上市公司34家、張家港19家、諸暨14家。我去調研太倉，這是一個與上海的嘉定、寶山相連接的縣級市，是著名的德企之鄉，有德企300家。1993年第一家德企來的時候，指名要選擇離上海較近、靠近場、港口，但不要在上海市區，這顯示了德企選擇地點的都市圈意識。除了建制的城市，一批特大鎮、特色鎮的成長，為未來都市圈發展創造了條件。

第四個條件是軌道交通的迅速發展。目前我國軌道交通運營里程和在建里程均居世界第一，但由于軌道交通在空間上分散，因此就都市圈而言，軌道交通仍然薄弱。軌道交通是都市圈發展的必要條件。北京小汽車的出行比例占30%，出租車大概占6%，加總大約占40%。東京這個比例占4%。東京1.35萬平方公里的面積有2500公里的軌道交通里程，人口是3700萬，兩倍于北京。最近大家注意到，為了應對經濟下滑，同時也為經濟長期發展創造條件，軌道交通項目加快審批并進入規劃建設程序。軌道上的長三角、珠三角、京津冀以及軌道上的其他都市圈正在加緊形成，半小時通勤圈、一小時交通圈的提速，這將為都市圈大發展創造條件。

都市圈是集成式改革創新的最佳空間

中國都市圈形成與發展的窗口期，這一時期大約會有30～50年，之后都市圈進入成熟與高質量發展階段。這是中國發展大勢之一，應該抓住。在美國，大約一半的GDP就集中在大約20個大都市圈周圍，經濟危機之后的恢復也主要靠這些大都市圈的帶動。怎樣推動都市圈發展，有一種觀點是說要馬上做規劃，我認為都市圈意識、在都市圈進行改革比規劃更重要。都市圈意識需要加緊形成，至少包括四個方面。

戰略愿景意識。中國都市圈戰略遠景意識還沒有形成。在城鎮化上半場，最大的失誤是沒有對超大城市、特大城市的人口有準確的判斷。在城鎮化的下半場，最大的失誤是未能對超大、特大型都市圈有足夠的判斷。戰略愿景意識需要針對以下一些問題：1.缺乏都市圈遠景目標與規劃; 2.行政邊界阻礙潛在都市圈的要素流動; 3.一線都市圈人口吸納不夠; 4.大城市簡單采用兼并方法做大; 5.過多過小過弱的衛星城、衛星鎮建設。

共同體意識。上海大都市圈較為成熟，為區域服務的溢出功能絕大部分在中心城區600平方公里內，郊區的城鎮集聚和輻射力總體很弱。尚未制定較權威、較系統、能與國際大都市城市等級規模體系相匹配的上海市域都市圈規劃，還缺乏市域和都市圈尺度的深入政策研究都市圈基于共同的區域與環境，具有共同的目標、問題，因而有共同的價值與利益。在共同體意識支配下，大中小城市和小城鎮要有以下一些機制：1.發展權的平等機制; 2.共同利益的分享機制;3. 區域協調的成本補償機制;4.重復建設與資源浪費的制約機制。

柔性邊界意識。都市圈不是行政區，具有開放、成長等特征，邊界柔性化。都市圈柔性邊界的以下特點值得重視：

1.圈層嵌套：大都市圈的核心層、緊密層、外圍層次第展開。

2.連綿生長：都市圈連結成為城市帶、城市群、灣區經濟等等。

3.軟硬擴容。硬性擴容是行政區劃調整，城市面積增加; 軟性擴容是通過合作機制，不改變行政管轄現狀，進行功能擴展。

4.競合共存。例如：上海都市圈的國際商務功能、 江蘇都市圈的現代產業體系、杭州都市圈的數字化、平臺功能，這些功能可以起到較強的互補促進作用。

市場化改革意識。都市圈發展的基礎是統一市場建設，統一市場建設必然有助于都市圈發展。因此需要加快體制機制創新，促進都市圈要素自由流動。大城市的集聚還有空間，中小城市的活力還需要培育，不宜匆忙地劃定都市圈的邊界，走到原先的行政切割的老路上去。當前，尤其需要在以下幾個方面有所突破：

1.都市圈公共服務均等化改革;

2.城鄉建設用地入市改革;

3.房地產調控制度改革;

4.重大基礎設施投資改革;

5.生態共建環境共保模式改革;

6.科技協同平臺創設改革;

7.多元主體培育及治理體系改革。

總的來說，都市圈發展是中國未來30～50年的大勢。都市圈對于中國經濟穩中求進的作用重大，對經濟發展能夠起到“壓艙石”作用。都市圈發展的引力、拉力、壓力、動力正在形成。都市圈意識比簡單的再切一刀的規劃更加重要。當前正在興起的軌道交通投資熱潮，將引領都市圈新一輪發展，有可能奠定未來都市圈的大格局。特色小鎮鄉村振興等應圍繞都市圈展開。都市圈發展需要集成式改革創新; 同時集成式創新的最佳空間就是都市圈。（馮奎：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長）