武漢市城市更新改造涉及拆遷信訪有關問題的研究

【摘要】近年來，武漢市圍繞建設國家中心城市，搶抓城市發展機遇，舉全市之力，大規模推進城市更新改造，尤其是針對歷史形成的大面積城中村，采取了一系列積極有效的舉措，城市更新建設取得了巨大的成績。但與此同時，由于部分工作存在超支趕進的現象，其間也引發了一系列的拆遷矛盾。本文結合武漢市的情況，通過全面審視改造工作當中的政策做法，分析信訪矛盾產生的原因，并就后續如何妥善應對提出了有關建議。

【關鍵詞】城市更新;城中村;信訪

武漢市因城市建設需要，近年來大規模實施城中村改造，拆遷規模巨大，由此引發了一系列的拆遷矛盾。當前各級各部門承擔的行政復議、信訪舉報、司法訴訟等任務非常繁重，社會維穩壓力突出。經梳理發現，當前武漢市面臨的拆遷信訪問題主要呈現“三集中”的特點，集中在特定歷史階段、集中在特定區域、集中在特定人群。問題產生的主要原因是當事人對改造拆遷補償不滿意，進而質疑改造工作中適用的政策。

1、基本情況

實施城中村改造是武漢市在歷史時期，為搶抓城市發展機遇，大力開展“兩型社會”綜合配套試點而做出的重大戰略決策。此項工作自2004年開始啟動，其間經歷了平穩推進、大干快上、轉型過渡等3個主要階段，改造范圍從二環內為主，到實現主城區全覆蓋，歷時近12年的時間。截至目前，武漢市通過土地市場累計供應了91個城中村，174個項目（包），成交土地面積約2130公頃，規劃建筑面積約7737萬方，成交總金額約1645億元。

從整個改造進程來看，2009-2011年是武漢市城中村改造的高峰時期，量大、時間緊、且供地批次集中。當時，為完成武漢市確定的年度績效目標，各級各部門按照“改革創新、先行先試”的原則，積極支持、實施項目審批綠色通道，探索采取了“邊報地邊掛牌、準凈地供應、捆綁掛牌”等做法，加快推進項目掛牌工作。從實施效果來看，這是改造工作中克難攻堅的必經階段，采取一些超常規的做法是符合歷史情況的，且效果立竿見影;但是，不可否認的是，隨著這些掛牌項目后期逐步進入拆遷實施階段，因拆遷工作引發的矛盾開始集中暴露。比如，在此期間掛牌成交的唐家墩村、姑嫂樹村、賀家墩村、鯇子湖村等等，均是當前拆遷信訪矛盾的重災區。

2、存在的問題及原因分析

因部分拆遷矛盾長期得不到解決，當事人反映強烈，群體性事件也時有出現，且有不斷升級的態勢。而城中村改造歷史時期的一些特殊做法，往往成為拆遷戶矛盾反映的焦點。

分析問題產生的原因，主要是武漢市在城中村改造工作中，采取了“邊報地、邊掛牌”的做法。其主要目的是通過先掛牌籌集改造資金，盡快推進征地拆遷和解決村民安置還建。從嚴格依法行政的角度來看，程序上存在一定的瑕疵，群眾反映的問題確實客觀存在。但是，上述做法是武漢市在特定歷史時期，為實現城市跨越式發展而采取的特殊的、超常規做法。

2.1城中村改造歷史包袱較重，資金瓶頸問題突出。武漢市城市建設欠債較多，歷史形成的城中村規模巨大，且大多位于城市核心區域，社會綜合治理問題突出。在政府財力有限的情況下，通過先掛牌籌集改造資金，這種做法是符合武漢市實際的。

2.2開展兩型社會試點，搶抓城市發展機遇的需要。武漢市是國家“兩型社會”綜合配套改革實驗區，在歷史機遇面前，按照先行先試的要求，積極開展政策創新，且城中村改造所有政策都是按照封閉運行、風險可控的原則審慎實施的，試點的有關情況得到了有關部門的認可和支持。

2.3政策設計始終堅持保障群眾利益，確保風險可防可控。一是項目掛牌前，土地征前告知、確認等相關程序已經履行到位，確保群眾充分知曉，能夠及時反映相關意見;二是項目掛牌嚴格遵循“公開、公平、公正”的原則，主動公開具體信息，接受群眾監督;三是按照把關后置的要求，嚴格按凈地簽訂出讓合同，確保項目完成拆遷補償，最大限度保障群眾利益。

3、當前面臨的形勢

武漢市前期受理的各類拆遷信訪案件，雖然大部分得到了法律部門和上級機關的理解和支持，但是，隨著國家依法行政更加嚴格，武漢市城中村改造面臨的形勢愈發嚴峻：

3.1城中村改造進入矛盾高發期。武漢市城中村改造是通過先掛牌籌集資金、再實施改造的，經過2009-2012年城中村目標任務攻堅階段，前期大量已掛牌城中村項目正處于改造實施的高峰時期，土地及房屋征收補償引發的矛盾大量涌現。

3.2國家土地管理日趨嚴格，城中村改造政策風險加劇。城中村改造歷史時期的一些特殊做法，若不及時調整，繼續執行下去，后續可能會面臨一定的政策風險。

3.3司法環境發生深刻變化，對依法行政提出了更高要求。隨著依法治國的不斷深入，司法機關對案件審理的要求不斷嚴格，協調難度越來越大。

4、有關建議

4.1及時調整改造政策。鑒于國家土地管理日趨嚴格、國家依法行政要求越來越高等現實情況，城中村改造工作應及時轉換工作思路，調整工作節奏，尤其是在政策制定問題上，應嚴格遵循國家土地管理的政策要求，在充分考慮當前面臨問題的基礎上，進一步加大政策研究力度，對原有政策進行規范完善，確實把城中村改造這件大事、難事做好。

4.2妥善應對歷史遺留問題。對于群眾反映的拆遷信訪問題，政府行政部門應充分理解、正確對待。對群眾反映的合理訴求，應及時研究解決;對確實不合理的，要仔細甄別、審慎研判，同時做好宣傳解釋工作。在工作機制上，應建立由市政府城市更新主管部門牽頭，紀檢、公安、城管、國土規劃、工商等部門參與，協同配合、上下聯動的工作機制，確保形成合力，及時化解矛盾，維護社會穩定。

4.3加強溝通解釋。對于改造程序上存在瑕疵的城中村項目，相關部門應及時組織梳理，深入開展專項研究，提出處理預案。對于能夠整改的，應理性立行立改;結果具有不可逆，確實無法整改的，應主動加強與上級部門、司法機關的溝通、匯報，提請對歷史時期搶抓機遇的創新做法，給予支持和理解。

作者簡介：

陳潔，武漢市土地交易中心，湖北武漢。