國家儲備林建設PPP模式的特征及發展形勢

文/馬遠

國家儲備林建設是我國為解決木材安全的重大戰略部署。采用PPP模式，充分調動社會資本，是建好國家儲備林的重要路徑。本文深入剖析國家儲備林與PPP模式之間的結合特征，并分析當前國家儲備林PPP模式的發展形勢，提出問題及發展建議，以期為國家儲備林建設PPP模式提供參考。

木材安全是關系生態文明和社會主義現代化建設的重大戰略問題。當前，我國木材生產總量不足、結構性短缺，木材自主供給能力弱，同時木材消費持續增長、對外依存度過高，木材安全風險相當突出。對此，黨和國家高度重視，對建立國家儲備林制度、建設國家儲備林基地作出了一系列安排部署，到2035年，我國將建成2000萬公頃國家儲備林。

國家儲備林建設任務重大，加之當前經濟下行壓力大，僅靠財政支持難以支撐儲備林建設任務（秦濤等，2018）。國家林業局貫徹落實黨中央部署，在國家發改委、財政部的支持下，會同國家開發銀行、中國農業發展銀行等部門，加強政策支持，推進投融資機制創新，取得了一系列突破性進展。國家開發銀行、農業發展銀行為國家儲備林建設設計了貸款期限25-30年、寬限期8年、貸款利率為基準利率的金融產品，提供長周期、低成本的資金支持，并有中央和省級財政貸款貼息等優惠政策支撐，為國家儲備林建設打下了良好的金融局面。與此同時，國家儲備林建設充分調動社會資本參與，多渠道解決資金問題，鼓勵采用PPP（Public-Private Partnerships，政府與社會資本合作）模式。

由于國家儲備林具有明顯的經營屬性，PPP模式應用于國家儲備林領域具有天然優勢。此外，在PPP模式下，通過組建SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的機構）公司統一負責項目的投資、建設、運營、維護，可有效提升國家儲備林管理質量及效率。

國家儲備林建設PPP模式的特征

1、國家儲備林PPP模式的建設內容和運營內容

國家儲備林PPP模式建設期一般為5年，根據《國家儲備林規劃（2018-2035）》，國家儲備林的建設內容主要包含營造林及支撐體系兩部分。其中營造林包括集約人工林栽培、現有林改培、中幼林撫育；支撐體系包含配套的資源監測與保障（森林防火、森林有害生物防治、資源監測、管護等）以及科技支撐。此外，營造林部分按照培育周期劃分可分為短周期（10年以內）、中周期（11-30年）、長周期（30年以上），其中短周期主要培育中小徑材，中周期和長周期主要培育鄉土樹種及珍稀樹種大徑級材。

建設期竣工驗收合格，滿足運營條件即進入運營期（一般為20年左右）。項目運營的主要內容有中幼林撫育管護、配套設施的養護維護、林產品的采伐收獲及市場銷售、更新造林、造林技術和檔案管理等方面。其中，林產品的采伐收獲及中幼林撫育均可產生現金流，支撐PPP項目的進展。PPP合作期內，中長周期造林往往達不到主伐年齡，而短周期造林則可在滿足采伐限額的前提下通過采伐銷售產生穩定現金流，實現以短養長，是國家儲備林建設PPP模式的主要且穩定的收益來源；除了主伐以外，通過間伐可獲得部分中小徑材和薪材；還有地區結合本地區條件，通過發展經濟林、林苗一體化、林下經濟、森林旅游等多種運營方式獲取收益。

2、國家儲備林建設PPP模式的投資結構

按照投資去向劃分，國家儲備林建設投資內容主要包括營造林投資、支撐體系投資、其他費用投資（主要是建設單位管理費和基本預備費）。PPP模式下利用貸款建設，利息也是總投資里面的重要組成部分，根據不同項目情況，貸款利息可占比10%～30%。此外，國家儲備林建設涉及大面積土地利用問題，國有林地可無償使用，涉及到集體土地，則需在地方政府的協調下，由SPV公司與土地所有權人（經營權人）協商土地租賃流轉，建設期的土地租賃費計入總投資，運營期的土地租賃費用計入運營成本。

按照投資主體劃分，國家儲備林PPP項目的投資主體由政府資本方和社會資本方兩方面組成。其中政府資本投資主要是政府在SPV公司內的股權投資，有的地區也將上級財政的專項補貼資金包含在內，社會資本包含項目貸款和社會資本方股權投資兩部分。（表1）根據《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發〔2009〕27號）的要求，國家儲備林PPP模式資本金（即SPV公司股權投資部分）占比須達到20%以上，且不能使用債權資金作為資本金，這無疑對地方政府的財政實力及社會資本方的資金實力提出了一定要求。此外，國家為進一步防止地方財政過度舉債，對PPP項目融資過程提出了更高要求，地方政府及相關融資平臺不能再為SPV公司融資做擔保，因此SPV公司的融資問題也是PPP項目能否落地的重大制約因素。

表1 國家儲備林PPP模式的資金來源

3、國家儲備林建設的PPP合作模式及回報機制

目前開展的國家儲備林PPP項目中廣泛采用的合作模式主要有BOT模式（Build-Operate-Transfer，即建設-經營-轉讓）、BOOT模 式（Build-Own-Operate-Transfer，即建設一擁有一運營一移交），即政府授權SPV公司負責項目的投資、建設、運營維護，合作期滿后，SPV公司將項目資產無償轉讓給政府。兩種合作模式的區別在于項目資產的所有權。BOOT模式在合作期內項目資產屬SPV公司所有，可將林木所有權及林地使用權作為抵押用于項目貸款，而BOT模式自始至終資產所有權均歸政府所有。

國家儲備林PPP模式的回報機制（即付費機制）有政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼三種。政府付費與使用者付費的差異主要在于最終的付費主體是政府還是消費者，可行性缺口補貼是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分（張德剛等，2018）。政府付費適用于純公益性項目，國家儲備林建設不僅具有公益性，而且具有明顯的經營屬性，通過林產品的采伐收獲等途徑可獲得相應收益，屬于準經營型項目，但合作期內經營收入往往難以覆蓋建設及運營成本，即使可以覆蓋成本，儲備林項目也客觀存在“前期收益過低、后期收益可觀、回報期長”的特有屬性，單純依靠林產品銷售收入（即使用者付費），不僅會造成項目管理紊亂，還會影響或挫傷社會資本（含貸款銀行）的投資積極性和響應程度。因此，目前開展的國家儲備林PPP項目普遍使用的回報機制為可行性缺口補貼。可行性補貼約定了社會資本的合理收益率以保障社會資本的合理回報（一般為7%左右），但并不意味著固定回報或政府兜底，必須通過相應的考核機制獲取，這也是對社會資本的運營管理水平提出的考驗。

當前國家儲備林建設PPP模式的發展形勢

2017年2月，中央1號文件提出“加強國家儲備林基地建設”。同年9月，我國林業首個PPP項目“福建省南平市建設生態文明試驗區——國家儲備林質量精準提升工程項目”落地實施。截至2018年年底，共有203個國家儲備林建設等林業重點項目通過PPP等模式，獲國家開發銀行、中國農業發展銀行批準授信1566億元，累計發放貸款574億元，其中國家儲備林建設項目73個、放款276億元（張興國，2019），國家儲備林建設PPP模式取得了豐碩的階段性成果。然而目前國家儲備林PPP模式的發展仍存在很多不足之處。通過財政部PPP項目管理庫相關數據（表2，圖1～4）（財政部PPP中心，2019），并結合相關PPP政策來看，主要有以下幾個方面：

表2 財政部PPP項目管理庫國家儲備林項目信息（截至2018年底）

1、國家儲備林PPP項目數量和投入亟待提升

截至2018年底，財政部PPP項目管理庫中林業項目共34個，其中國家儲備林項目23個（表2），占林業項目總個數的68%，總投資644億元，占林業項目總投資的84%，可見在林業PPP建設重點的五大領域中占據明顯的主導地位，表明國家儲備林項目與PPP模式具有極高契合度。但從全社會各行業來看，林業項目個數僅占0.3%（圖1），總投資僅占0.6%（圖2），兩項指標均十分靠后，說明林業PPP項目包括國家儲備林PPP項目開展程度普遍較低，國家儲備林領域大力推廣發展PPP模式仍是當務之急。

圖1 2018年末管理庫項目數行業分布（個）

圖2 2018年末管理庫項目投資額行業分布（億元）

2、國家儲備林PPP項目落地率亟待提升

PPP項目分為識別、準備、采購、執行、移交5個階段，落地是指項目確定社會資本方，正式進入執行階段。截至2018年末，管理庫所有項目平均落地率54.2%，其中林業項目落地13個（圖3），落地率41.2%，林業項目中，國家儲備林項目落地7個（表2），落地率30.4%，可以發現無論整個林業行業還是國家儲備林建設領域，落地率均遠低于其他行業。此外，從表2可以發現，國家儲備林PPP項目于2017年發起的有14個，2018年發起的有9個，出現了明顯的下滑趨勢。這些數據均表明了國家儲備林PPP項目在實際操作中困難重重，在解決融資問題、完善運營體系、合理分配風險等方面任重道遠。

圖3 2018年末累計落地項目數行業分布（個）

3、國家儲備林PPP建設的參與主體亟待豐富

PPP項目的社會資本方按所有制性質可分為國有、民營、外商、港澳臺等，其中國有和民營是最主要的參與主體。截至2018年底，各行業PPP項目社會資本方中民營企業平均占比34.9%，民資累計項目落地率43.1%。圖4顯示，林業累計落地項目13個中，僅有3個民資背景企業，占比23%，遠低于各行業平均水平。鼓勵民間資本參與PPP項目是貫徹落實黨中央、國務院關于激發民間有效投資活力、促進經濟持續健康發展的重要措施，是充分發揮投資對優化供給結構關鍵性作用的重要抓手（國家發展改革委，2017），因此在國家儲備林PPP建設領域，急需培養民資參與空間，加強公平性、融資、獎補等方面工作，提升民資在國家儲備林建設中的參與度。

圖4 2018年民資背景落地項目數行業分布（個）

結論與建議

近年來，國家儲備林實施PPP模式已取得了豐碩的成果，但也存在部分風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營等問題。隨著我國PPP模式的逐步成熟，PPP項目的管理日趨規范化。特別是2017年，是PPP政策的密集期，財政、發改、國資等多部委發布了多項PPP政策，嚴格要求新增項目，并對部分存量項目進行清庫、整改，雖然短期來看國家儲備林PPP項目入庫門檻提升，增速減慢，但長期來看則有利于提升項目質量，實現PPP的規范健康發展。

國家儲備林建設的PPP模式方興未艾，深入發展仍需加強以下幾個方面的工作：一是加強項目監管，提升管理、運營能力，促進國家儲備林PPP正規化發展；二是拓展融資渠道、降低融資難度、減少資本金比例、扶持民營企業，降低國家儲備林PPP參與門檻；三是深入落實優惠政策，加大獎補力度，推動國家儲備林建設。