14年，基層的變與不變

馮彬

一 篇稿子被多方認(rèn)可，是編輯記者最大的成就感源泉，要是再得到上級(jí)關(guān)注，最終推動(dòng)政策落地或者改革，則更有一份作為社會(huì)進(jìn)步推動(dòng)者的自豪。

2005年，本刊在第6期推出專(zhuān)題報(bào)道《基層干部，您在鄉(xiāng)村還好嗎？》，受到中央政策研究室關(guān)注，時(shí)任中央政治局委員、中央書(shū)記處書(shū)記，中央組織部部長(zhǎng)賀國(guó)強(qiáng)批示，“在關(guān)心愛(ài)護(hù)基層干部問(wèn)題上，組織部門(mén)更應(yīng)多一些理解、多一些支持、多解決一些困難，交辦一些實(shí)事。”

當(dāng)時(shí)的主創(chuàng)者回憶，這組策劃頗為燒腦。僅大標(biāo)題就有幾種備選，如直白式的《請(qǐng)關(guān)心愛(ài)護(hù)基層干部》、偏文藝風(fēng)的《基層干部的酸甜苦辣》等等。最終，我們選取了溫情問(wèn)候式的表達(dá)來(lái)體現(xiàn)溫度和人文關(guān)懷。

此后，我們對(duì)基層的關(guān)注更頻繁、更深入，除了單篇報(bào)道，重磅策劃也從未缺席，2009年推出《虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)》，2017年聚焦《鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺人？》，14年間，三個(gè)專(zhuān)題報(bào)道，見(jiàn)證并有幸推動(dòng)著基層治理的發(fā)展。

在雜志社閱覽室里，我找到當(dāng)年的刊物合訂本，暗紅色殼子上的“廉政瞭望”已經(jīng)有些褪色，翻開(kāi)三指厚的書(shū)刊，一股陳年舊紙的味道散發(fā)出來(lái)，但當(dāng)年的報(bào)道在今天看來(lái)，依然鮮活。

不變的是忙碌和缺人

忙，一直是基層干部的關(guān)鍵字。2005年，我們找到一名鎮(zhèn)黨委書(shū)記當(dāng)了整天的“跟班”，這一天下來(lái)，洽談引進(jìn)養(yǎng)殖項(xiàng)目，開(kāi)會(huì)強(qiáng)調(diào)抗旱和放水灌溉時(shí)間，接待專(zhuān)家考察，不時(shí)還有干部來(lái)反映情況……用一句話(huà)形容這種狀態(tài)就是——“上面分系統(tǒng)，下面當(dāng)總統(tǒng)”。

這樣的狀態(tài)與市縣條塊分割不無(wú)關(guān)系，在《虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)》中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部何春燕告訴記者，“衙門(mén)”“婆婆”和“菩薩”過(guò)多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)哪尊“神”都得罪不起，因?yàn)楦鞣N考核都要與評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)懲掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能硬著頭皮完成難以完成的任務(wù)。面對(duì)強(qiáng)大的考核壓力，違規(guī)、違法、造假、越權(quán)在所難免。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺人？》推出時(shí)，正值國(guó)家的惠農(nóng)力度加大，基層治理的規(guī)范性進(jìn)一步提高。我們?cè)俅伪謳茁凡稍L調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“文山會(huì)海”問(wèn)題越來(lái)越凸顯。一名鄉(xiāng)長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)，2016年自己收到過(guò)1762份文件，也就是說(shuō)，上級(jí)機(jī)關(guān)每天通過(guò)書(shū)面形式交代要做5件事，這還不包括那些領(lǐng)導(dǎo)打電話(huà)安排的工作。

事情多、人手少，是基層面臨的困境，更現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，鮮有年輕人愿意來(lái)到這里。早年間，不少大學(xué)畢業(yè)生分配到基層，卻忍受不了艱苦的環(huán)境和微薄的待遇，一年半載之后都紛紛“跳槽”。

由此帶來(lái)的問(wèn)題是，基層干部年齡斷層嚴(yán)重，《虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)》采訪過(guò)程中，我們統(tǒng)計(jì)了走訪的10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在40歲以上的基本占40%以上，少數(shù)已經(jīng)超過(guò)一半。報(bào)道推出后，何春燕給記者打來(lái)電話(huà)，一定要寄一箱當(dāng)?shù)胤N的水果，說(shuō)縣領(lǐng)導(dǎo)看到了雜志，已經(jīng)打了包票，增加干部下派力度。而在近千公里以外，河南省在隨后一年啟動(dòng)了“選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部到農(nóng)村擔(dān)任村黨支部第一書(shū)記”。2015年4月，這項(xiàng)工作在全國(guó)推開(kāi)，中央印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》，其中明確，選派第一書(shū)記的重點(diǎn)范圍，是黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村，要做到全覆蓋。

《虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)》采訪過(guò)程中，我們統(tǒng)計(jì)了走訪的10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在40歲以上的基本占40%以上，少數(shù)已經(jīng)超過(guò)一半。

2017年，基層缺人問(wèn)題有所改善，不過(guò)新情況又隨之而來(lái)。一邊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部訴苦，基層工作繁重，要求不斷提高，幾乎已到無(wú)人可用的局面，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在超編的情況。隨著干部年齡老化、知識(shí)老化，加之上級(jí)單位抽調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)班子和年輕干部流動(dòng)過(guò)快等原因，能干事、愿干事的人少，造成了“結(jié)構(gòu)性缺人”。

更深層次的人手痛點(diǎn)還在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)化加劇。機(jī)關(guān)三件事“辦文辦會(huì)辦事”，前兩件都與材料有關(guān)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一半多的人要長(zhǎng)期呆在辦公室，接收各種文件、準(zhǔn)備各種資料、上報(bào)各種信息，會(huì)用電腦辦公的年輕人，就更成了基層“香餑餑”。也是在2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)。

如今，基層越來(lái)越受到關(guān)注，云南80后基層干部李忠凱因?yàn)殚L(zhǎng)相老成火遍全網(wǎng)絕非偶然。從輿論反映看，大家對(duì)基層的艱辛更為理解，而在我采訪過(guò)程中，也能遇到不少秉持著新觀念的年輕干部。

鄧力就是其中之一，在基層工作，他沒(méi)有抱怨工作的高難度和低收入，反而為自己具備處理繁瑣問(wèn)題的能力而頗感自豪，“那些上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)的干部，不見(jiàn)得有這種能力”。但令不少人苦惱的是，工作中各種聊天群組、政務(wù)APP正在對(duì)基層干部形成“綁架”之勢(shì)，剛從“文山會(huì)海”里解脫出來(lái)一點(diǎn)，就又要圍著手機(jī)轉(zhuǎn)，形式主義依舊存在。

別了老問(wèn)題，也有新煩惱

要說(shuō)基層缺人，同這里的發(fā)展空間不無(wú)關(guān)系。“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)待著沒(méi)前途”，是多年前不少干部的共識(shí)，《基層干部，您在鄉(xiāng)村還好嗎？》中提到，大多數(shù)人終極一生也就“熬”個(gè)科級(jí)干部，能走出去的鳳毛麟角。有的人辛辛苦苦幾十年，好不容易成績(jī)有了，資歷有了，年齡優(yōu)勢(shì)卻沒(méi)了，甚至有的還不到50歲，碰上機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)人員，就被號(hào)召內(nèi)退或病退。

一直以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題都是熱點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)所有公務(wù)員里，60%在縣以下基層單位工作，76.7%是鄉(xiāng)科級(jí)及以下人員，基層公務(wù)員想要加薪、晉升，長(zhǎng)期以來(lái)只有職務(wù)晉升，也就是提拔任命一條路。

對(duì)此，中央在2014年12月已經(jīng)有了動(dòng)作，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，文件旨在打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員職務(wù)晉升空間小、待遇得不到提高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)留不住人才的狀況。職務(wù)的功能被明顯弱化，按照工作年限和考核標(biāo)準(zhǔn)提高職級(jí)，就可以相應(yīng)地增長(zhǎng)工資;工作不合格的公務(wù)員，將被降低職級(jí)，解決部分為官不為、為官亂為的現(xiàn)象，另一方面也疏通了年富力強(qiáng)、廉潔有為的基層公務(wù)員的上升渠道。而《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái)時(shí)，也提出實(shí)行縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼政策。

政策出臺(tái)后不久，鄧力給記者發(fā)來(lái)了微信消息，聊起了自己的擔(dān)憂(yōu)，當(dāng)前干部隊(duì)伍身份多樣，分行政編制、參公編制和事業(yè)編制等，行政編制人員可以轉(zhuǎn)為參公和事業(yè)編制，逆向流動(dòng)則十分困難。更讓他不服氣的是，“干得好不如寫(xiě)得好”“會(huì)做事不如會(huì)做人”等現(xiàn)象還存在，如何讓更多長(zhǎng)期扎根在基層的干部感受到“有為就會(huì)有位”，還需完善配套措施。那天我們聊到了深夜，相互抱怨了不少工作上的難處，其實(shí)，雜志社的同事們對(duì)基層的感情和了解，也多源于這樣的閑聊。

另一個(gè)我們持續(xù)關(guān)注的話(huà)題，是基層的經(jīng)濟(jì)狀況。看看今天一些美麗鄉(xiāng)村，很難想象在10年前，債務(wù)是困擾基層的一大問(wèn)題。2009年，我們?cè)趯?zhuān)題中推出《鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困境》，在走訪的十余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，無(wú)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有負(fù)債，最少的100多萬(wàn)元，最多的200多萬(wàn)元。如今，基層債務(wù)已經(jīng)很少被提及。

同時(shí)，基層窮困的狀況也得到了大幅改觀。農(nóng)村土地資源資產(chǎn)被重新整合，不少農(nóng)民依托當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，流轉(zhuǎn)土地后靠打工分紅，村集體經(jīng)濟(jì)也煥發(fā)出活力。有的鄉(xiāng)村還吸引了一些年輕人重新回到家門(mén)口就業(yè)。

對(duì)于基層干部，幾年間最大的變化是，過(guò)去忙著收錢(qián)，如今忙著發(fā)錢(qián)。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況來(lái)看，2018年全國(guó)一般公共預(yù)算支出的錢(qián)超過(guò)22萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.7%，其中三項(xiàng)投入超2萬(wàn)億元，分別是社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水，這些基本上都與“三農(nóng)”密切相關(guān)。再翻開(kāi)脫貧攻堅(jiān)賬本。2018年，全國(guó)扶貧支出達(dá)4770億元，增長(zhǎng)46.6%，其中，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金規(guī)模1061億元，增長(zhǎng)23.2%。

許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴我們，當(dāng)初免除農(nóng)業(yè)稅時(shí)，許多人松了一口氣，認(rèn)為以后的工作輕松多了，收錢(qián)都行，發(fā)錢(qián)難道還會(huì)有問(wèn)題？但后來(lái)，許多人又感嘆，發(fā)錢(qián)的事一點(diǎn)不輕松。鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體工作的水平和方式變了，有干部打比方，過(guò)去有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收不到糧，就去農(nóng)戶(hù)家里牽豬，現(xiàn)在誰(shuí)敢？

不患寡患不均的心態(tài)考驗(yàn)著干部溝通協(xié)調(diào)的能力，一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱(chēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作靠的不是文件，是一張嘴，這個(gè)時(shí)候發(fā)錢(qián)比收錢(qián)考手藝，考的其實(shí)是干部個(gè)人的口碑與魄力。這幾年最明顯的變化是，人們的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，每一個(gè)人都想自己的權(quán)益得到尊重，與此同時(shí)，義務(wù)意識(shí)卻不見(jiàn)得增強(qiáng)。在基層治理過(guò)程中，治理者很難用單一的話(huà)語(yǔ)和框架展開(kāi)行動(dòng)。用何春燕的話(huà)來(lái)說(shuō)就是，試圖用“顧大局”來(lái)說(shuō)服群眾的方式并不絕對(duì)奏效了。

不患寡患不均的心態(tài)考驗(yàn)著干部溝通協(xié)調(diào)的能力，一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱(chēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作靠的不是文件，是一張嘴，這個(gè)時(shí)候發(fā)錢(qián)比收錢(qián)考手藝，考的其實(shí)是干部個(gè)人的口碑與魄力。

變與不變的博弈

前不久記者在基層采訪時(shí)，正趕上村支書(shū)李東和村民一起收茶。去年，李東所在的縣爭(zhēng)取到中央、省財(cái)政資金1600萬(wàn)元，投入2113萬(wàn)元在4個(gè)村實(shí)施高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，通過(guò)這套噴灌系統(tǒng)，能確保抗旱、施肥施藥統(tǒng)一。李東初步統(tǒng)計(jì)，村里的茶園每畝可增加效益2000元左右。

最近幾年，李東的生活與工作條件逐步改善，“感覺(jué)越來(lái)越受重視了”。而在中央層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊在年初表示，要落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃今后五年的重點(diǎn)任務(wù)，大約需要投資7萬(wàn)億元以上。并提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，須實(shí)現(xiàn)“四個(gè)優(yōu)先”，即在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿(mǎn)足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。

各類(lèi)資源向基層傾斜的同時(shí)，更大的壓力也隨之而來(lái)。考核名目繁多，造成了“留痕”管理，于是，有的干部不斷記錄工作日志，留存各種檔案材料，填寫(xiě)各式各樣的表格，核實(shí)名目各異的數(shù)字，建立大小數(shù)據(jù)庫(kù)，不一而足。其中有些是必要的，有的則是不斷重復(fù)甚至是虛假編造，由此讓他們?cè)凇?+2”“白+黑”的道路上一去不復(fù)返。

“法治國(guó)家建設(shè)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法依程序。依法依程序都是需要時(shí)間的，但是當(dāng)前不少地方要求限期完成，根本就沒(méi)給留足時(shí)間。”有干部表示。

今年，何春燕已經(jīng)成為某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記，她的感觸更深了，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的行政機(jī)構(gòu)，但麻雀雖小五臟俱全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地問(wèn)題、安全生產(chǎn)、宗教信仰、安全維穩(wěn)……從這里能最深刻地了解中國(guó)農(nóng)村”。人民論壇網(wǎng)指出，有地方前兩年承擔(dān)的行政事務(wù)多達(dá)150多項(xiàng)， 編制權(quán)力清單后，仍有113項(xiàng)。

此外，基層的權(quán)力小、責(zé)任大，甚至使干部處于如履薄冰的狀態(tài)。鄧力總結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)少有法定職權(quán)，法律多為縣以上級(jí)別各部門(mén)賦予職權(quán);二無(wú)人事權(quán)，所有編制都要通過(guò)縣一級(jí);三無(wú)財(cái)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政需要縣級(jí)財(cái)政撥款，經(jīng)費(fèi)也要到縣里報(bào)賬。

2018年，中央一系列重磅文件出臺(tái)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部送來(lái)了好消息。從年初的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要“使基層有人有權(quán)有物”，保證“基層權(quán)力給基層”，到5月《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》釋放出促進(jìn)干部積極作為、奮進(jìn)奮發(fā)的強(qiáng)烈信號(hào);從9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》強(qiáng)調(diào)“把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策”“推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興”，到10月《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》規(guī)定，對(duì)縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)要減少50%以上。每當(dāng)一項(xiàng)重要政策出臺(tái)，鄧力總會(huì)發(fā)個(gè)鏈接過(guò)來(lái)，加一個(gè)微笑的表情，說(shuō)你們媒體的報(bào)道又“立功”了，我說(shuō)哪有，是你們的地位越來(lái)越高了。

今年，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》（下稱(chēng)“通知”），強(qiáng)調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問(wèn)題，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”。

不少干部為此點(diǎn)贊之余，仍有顧慮，多年來(lái)從上至下已開(kāi)展過(guò)多次的對(duì)形式主義、官僚主義的整治，但最終結(jié)果卻很難盡如人意。不少人還擔(dān)心隨著時(shí)間、環(huán)境的推移，會(huì)演變出一些極具隱藏性的形式主義。

“為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位賦權(quán)，確立其根基性、重要性、主體性、獨(dú)立性。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所研究員趙秀玲認(rèn)為，真正確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、利，使鄉(xiāng)村干部有法可依，在職權(quán)范圍內(nèi)行政，是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“減負(fù)”的重要措施。

讓基層減負(fù)落到實(shí)處，輿論監(jiān)督也成為不可或缺的力量。這些年來(lái)，我們一直“樂(lè)結(jié)基層緣、愿交基層友、愿解基層憂(yōu)”，基層是新聞富礦，也是我們倍加關(guān)注的地方，下一次集體出動(dòng)，就在不遠(yuǎn)的將來(lái)。