如何采用PPP模式運作區域性生態保護扶貧類項目

張雷

摘要：本文分析了區域性生態保護扶貧項目采用PPP模式運作的可行性，歸納了此類項目的特點和難點，提出了采用PPP模式運作的一些措施。

關鍵詞：PPP模式;區域性生態保護扶貧項目

中圖分類號：F323.8;X321

文獻標識碼：A

文章編號：1674—3024（2019）06—0136—02

引言

精準扶貧、環境治理是我國現階段的國策，也是2018年政府工作報告提出的三大攻堅戰戰略的重要組成部分，國務院“十三五“扶貧攻堅規劃將生態保護扶貧作為重要手段之一，同時也提出推廣政府與社會資本合作等模式，充分發揮競爭機制對提高扶貧資金使用效率的作用。但如何運用PPP模式規范實施生態保護扶貧項目，特別是區域性整體打包實施的生態保護扶貧任務在理論與實踐中較少觸及，本文以第三方咨詢機構角度分析此類項目運用PPP模式的可行性、難點、重點，嘗試提出解決問題的方法，旨在提出思路，開闊思維，更好地服務精準扶貧和PPP事業。

1 問題的由來

采用PPP模式實施扶貧項目并不是新課題，但區域性整體打包實施的生態扶貧PPP項目還是一個空白，截至2018年5月25日，財政部政府與社會資本合作中心管理庫中以“扶貧+PPP”為關鍵字進行簡單搜索，可以查詢到36個項目，其中處于準備階段的有9個項目，處于采購階段的有15個項目，處于執行階段的有12個項目，領域涉及林業、產業園區、光伏、農業、交通、水利、養老、醫療、旅游、教育等行業。

從搜索結果來分析，項目多以市縣級行政區域內基礎設施類、產業類項目為主，類型單一，盈利點較明確，沒有較高層級行政區域統一打包類生態扶貧項目。從萬方數據知識服務平臺檢索結果來看，截至2018年5月25日，作者以“扶貧+PPP”為關鍵字搜索，共搜索到42篇相關論文，其中高度相關論文有36篇。專家學者關注的問題主要有“PPP模式助力精準脫貧”、“PPP扶貧模式研究”、“PPP模式”在精準扶貧工程中的應用研究——基于捆綁式開發的視角，基于PPP模式的精準扶貧運行機制研究，PPP模式在我國扶貧工作中的適用性分析與前景等，湯曉龍以湛江市為例，提出加快PPP探索創新精準扶貧示范模式，王遠明等從“互聯網+”與PPP模式結合的角度分析水利精準扶貧模式，國內尚無專家學者對區域性整體打包實施的生態保護扶貧項目進行研究分析。但實踐當中，以省級行政區域或某一地級市行政區域內所有項目區進行區域性整體打包實施的生態保護扶貧項目是合理和必要的。生態保護扶貧項目內容涵蓋林業、農業、水利等長期以來財政撥款扶持的行業（特別是在經濟相對落后、生態相對脆弱的地區），中央、省級財政每年撥付專項資金補助、扶持，具有顯著的公益性、無償性，管理以行業垂直管理為主，計劃經濟色彩濃厚，通常以年度或階段性區域性任務下達，有明確的目標和考核要求，適宜主管部門統一部署、監督管理。以整體打包形式實施符合農林水利生態保護行業長期以來形成的行業管理模式和運作方式的內在需求。同時，項目實施區多為貧困地區，財力有限，扶貧資金體量有限，籌集渠道過于單一，拆解為具體子項目規模體量較小，點多面廣，又面臨與農村集體經濟組織甚至分散農戶打交道，實施難度相對較大，整體打包運作可以形成規模效應，省、市、縣各級政府財政共擔，有效補償生態保護扶貧項目盈利性較差，單個子項目規模小的不足。

2 區域性生態保護扶貧項目的特點

筆者通過大量搜集，認真研讀政策、案例、論文、報道，分析提煉了區域性生態保護扶貧項目的一些特點。

（1）?扶貧是政治任務，扶貧對象精準化，以完成扶貧攻堅為目的，這是此類項目的實施主旨、出發點和落腳點。必須在黨中央、國務院和項目所在省份扶貧攻堅政策框架內規范實施。

（2）?產權歸屬于原土地承包權擁有者或林權擁有者，必須經過確權，保障擁有者合法權益。相對于傳統基礎設施建設項目土地性質明確而言，此類項目土地或林權歸屬情況非常復雜，可能出現國有、集體、農戶等多種情況，同一塊地同時存在多種性質的權屬，甚至出現沒有明確歸屬的插花地。即使引進社會資本，項目公司也并不具備項目實施形成資產的占有權。因此無法從項目獲得直接經濟效益。

（3）?項目通常包括多種性質的工程或任務。以林業生態扶貧類項目為例，項目可能包括防護林、天然林保護、生態公益林建設、儲備林建設、退耕還林還草、經濟林提質增效等多種類型工程，性質涵蓋基本建設、財政補貼、技術服務項目，實施要求、項目產出、技術規程完全不同。

（4）?資金體量大，資金來源渠道多樣，以各級政府財政專項資金為主，但也存在資金缺口，需要多渠道籌集。不同渠道的資金有不同的使用、監管、績效考核要求。

（5）?主體多元化，此類項目涉及多類主體，如省、市、縣、鄉各級政府，財政、扶貧、林業、農業、國土、發改等多個主管部門，實施過程中有設計、質量監督、監理、技術服務、咨詢機構等多方參與，貧困區受眾可能以群眾個體、集體經濟組織等形式參與，如引入社會資本，還包括投資人、金融機構等利益主體。

（6）?項目區通常地域廣泛，氣候、生態、土壤等條件差別較大，不能用靜態、單一的模式開展工作。

3 實施此類項目的思路

根據以上梳理，筆者提出實施此類項目的參考思路如下：

3.1 原則

（1）?堅守扶貧公益目的

（2）?確保資金安全

（3）?提升運作效率

（4）?績效考核按效付費

3.2 具體措施

（1）?聘請專業咨詢機構開展項目前期論證入庫工作

政府授權實施機構，實施機構擇優選擇咨詢公司對項目進行整體策劃，開展前期工作，按照規范程序開展PPP識別論證、兩評一案工作，完成項目人庫工作。

（2）?政府統一認識，明確職責分工

政府決策以PPP模式實施本項目后，以正式文件下發相關部門，統一認識，明確分工。建議政府設立由政府分管領導、行業主管部門、財政、發改等部門組成的項目監管服務議事機構，形成合力，提高項目相關手續流程辦理效率，加強項目運行監管，更好地指導、服務項目，保證項目平穩高效運行。

（3）?堅決貫徹扶貧相關政策

政府在項目實施方案、招標文件、合同文本中應明確提出項目扶貧措施和要求，如要求將造林任務全部下達至造林合作社。

（4）?擇優選擇、充分授權：

社會投資人選擇標準應至少包括資金實力、投融資能力、扶貧項目實施能力、組織管理能力等。通過競爭性程序擇優選擇有實力的社會投資人，社會投資人可獨資，也可與政府授權出資代表共同組建項目公司，政府將項目的缺口部分資金投融資、建設、運營管護權授予項目公司，由項目公司在項目全生命周期內統一管理項目整體建設、運營管護。

（5）?專款專用，確保安全：

PPP模式不改變項目的扶貧屬性、公益屬性，必須確保財政資金安全使用，不同性質資金通過不同渠道下達，財政專項扶貧資金性質不改變，資金下達渠道不改變，專項資金的績效考核不動搖。財政資金通過傳統財政支付渠道下達，項目PPP模式投資部分通過項目公司渠道下達，嚴格按照規劃、可研批復的補助標準和建設標準投人項目，使項目區貧困群眾實實在在地獲得造林勞務收人、生態補償費用、養護勞務費用。確保群眾有收人，生態得改善，項目可持續發展。

（6）?加強監督管理、績效考核，按效付費

PPP模式運作下，政府職能由直接進行建設管理轉變為服務、監管，由于此類項目的性質和影響，政府仍然需要在很多環節深度參與，如項目配套財政補助資金下達、開展扶貧工作等。財政部門會同相關主管部門共同對項目實施進行監管，確保扶貧效果、資金使用安全，項目進入運營期后，對項目進行績效考核，按效付費。

4 結論

以PPP模式整體打包運作區域性生態保護扶貧項目是一項新的課題，在理論和實踐中面臨很多不確定因素，需要政府審慎對待，專題研討，就是否整體打包運作、是否適宜采用PPP模式，以及PPP模式運作中的細節和問題進行深入研究，以保證扶貧攻堅任務如期完成，PPP項目穩健運行。

參考文獻：

[1]《PPP模式在精準扶貧工程中的應用研究——基于捆綁式開發的視角》陳夢龍尹貽林建筑經濟2017年7期.

[2]《基于PPP模式的精準扶貧運行機制研究》——蘇海紅王松江段淑芬項目管理技術2017年10期.