全民公投、選舉政治與脫歐僵局

王展鵬

被稱為“英國戰后政治史上最重大事件”的英國脫歐進程已經歷近3年時間，2019年3月29日的最后脫歐時限日益臨近，但仍深陷僵局，其影響遠遠超出英國與歐盟關系本身，日漸演化成一場國家政治危機。2019年初《經濟學人》雜志載文稱：脫歐乃英國混亂之母。脫歐僵局引發了人們對英國民主模式的深層次思考，也為經濟全球化背景下，民族國家在堅持自身政治文化傳統的同時，如何有效應對內外部變革壓力的命題提供了諸多啟示。

一、全民公投是導致脫歐僵局的關鍵制度因素

2016年，出于選舉利益等機會主義考慮，卡梅倫政府做出舉行脫歐公投的決定。由于對全民公投后續進程失控的風險估計不足，這不僅導致了脫歐的意外后果，更引發了英國民主治理的許多深層次問題和矛盾。

1.全民公投制度設計上的局限及其與英國政治傳統特殊性之間的潛在沖突，是脫歐僵局形成的重要原因。在歷史上，英國代議制民主模式長期將全民公投視為異端。1975年工黨政府因在歐洲問題上的黨內分裂，舉行了英國歷史上第一次全國性全民公投。此后，英國在使用全民公投上仍十分謹慎，除在蘇格蘭、北愛爾蘭等地權力下放問題上較多使用地區性公投外，僅在2011年舉行過一次關于選舉制度改革的全國性公投。

2016年脫歐公投的發生，與近年來英國社會分裂加劇緊密相關。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨在分析英國脫歐公投結果的原因時指出，西方國家過去30年中推行的新自由主義政策只使1%的人從中獲益，并未惠及大多數人口。2008年國際金融危機爆發，對英美資本主義的打擊首當其沖，歐債危機進一步加劇了歐盟和英國經濟的困境，英國政府采取緊縮政策的簡單化藥方，社會各階層中贏家和輸者間的分化加劇，給民族主義、民粹主義復活提供了條件。

有研究表明，20世紀70年代以來，特別是21世紀初以來，西方國家使用全民公投的頻率明顯加快。1973年至2016年期間共舉行了332次公投，頻度從20世紀70年代年均2次增加到21世紀前10年年均12.6次。在數量增加的背后，全民公投成為各國政府應對社會分裂、避免支持者流失、逃避爭議性決策責任的手段。在對歐政策、氣候環境、同性婚姻等支持者呈現跨黨派分布的議題上表現更為顯著。

面對歐洲問題上存在的巨大國內分歧，英國政治精英特別是執政的保守黨中不少人希望利用全民公投這一工具，尋求簡單化的解決方案。然而在英國，全民公投使用的時間不長、次數有限，民眾對脫歐這樣的復雜問題了解不夠充分，很難全面權衡利弊，往往受自身經濟狀況和對政府政策的好惡左右，從個人局部利益的考慮出發，或者受一些夸大其詞的宣傳的誤導，不一定能理智、獨立地思考，做出判斷。

2.議會主權與全民公投何者優先的憲法難題，使親歐派與疑歐派各取所需，利用憲法原則的模糊性堅持自身的不妥協立場。議會主權原則肇始于17世紀英國資產階級革命，在資產階級與王權的斗爭中，確立了民選議會在整個國家政治體系中至高無上的地位，經過約翰·洛克、斯圖加特·密爾、戴雪等哲學家、公法學者的不斷話語建構，形成了“議會不受任何限制的絕對立法權”的憲法原則。根據2009年英國上院憲法委員會的解釋，由于議會主權憲法原則的存在，全民公投的結果不具備法律約束力，因而是咨詢性的。然而，該委員會也承認，議會在實踐中很難忽視全民公投這一公眾意見的決定性表達。

脫歐公投后，留歐派通過大規模請愿、組織“人民投票”等民間運動，呼吁議會推翻全民公投的結果，或者由議會批準二次公投，逆轉脫歐結果。而保守黨政府和強硬脫歐派則將執行公投結果與維護民主制度等同起來。卡梅倫在辭去首相職位后曾自我辯護說：“全民公投的長期缺失毒化了英國政治，我在任時改變了這一狀況。”但從當前的脫歐僵局看，全民公投能否成為議會“第三院”發揮制衡作用，并最終獲得國家重大決策仲裁者的憲法地位，還取決于其能否在更加審慎的制度設計下與英國政治傳統有機地結合起來。

3.立法權與行政權對脫歐主導權的爭奪，使脫歐僵局面臨更加復雜的局面。盡管議會主權的憲法原則確立了立法機構的最高權力，但在英國政治實踐中卻更多表現為行政權的主導地位。早在19世紀中葉，白哲特就在《英國憲制》一書中提出，英國議會的最重要功能僅僅是選舉領導者而已，一旦完成其選舉使命，國家真正的統治者則是首相和內閣。由于英國政府來自議會多數黨，且簡單多數的選舉制度一般能保證大黨贏得議會多數單獨執政；執政黨會以黨的團結為由，運用黨紀約束本黨議員的投票行為，使行政權與立法權形成事實上的融合，被稱為“選舉的專政”。

在2017年提前舉行的大選中，英國首相特雷莎·梅未能實現擴大保守黨議會多數的目標，保守黨政府失去了對議會的絕對控制。英國政府與相對親歐的議會之間在脫歐問題上進行了幾輪較量，跌宕起伏，充滿戲劇性。脫歐進程啟動之初，英國政府試圖將脫歐界定為外交與國際條約存續范疇的問題，利用憲法慣例中政府在這些領域享有的專屬權限，規避議會在脫歐重大事項上的最終決定權。議員受尊重公投結果政治正確的束縛，對保守黨政府的強硬態度不斷妥協。隨著脫歐進程久拖不決，英國民意對脫歐導致的經濟影響的擔憂加劇，避免硬脫歐和無協議脫歐成為大多數議員的底線。在2019年1月15日的英國議會表決中，下院議員以432票對202票否決了政府提出的脫歐協議，使保守黨政府遭受了英國現代政治史上執政黨在議會表決中最慘重的失敗。此后，雙方在脫歐協議修正案問題上的博弈仍在繼續。

4.脫歐公投導致英國中央與地方關系中的一些固有矛盾呈現激化態勢，脫歐僵局也給英國的國家統一帶來壓力。脫歐公投中，蘇格蘭和北愛爾蘭多數選民支持英國留在歐盟，與英國整體支持脫歐的公投結果產生沖突。民族主義派別特別是蘇格蘭民族黨，要求英國政府在脫歐問題上給予各地區否決權，或者與英格蘭區別對待的權利，引發了一系列憲法問題。

首先，一些英國政治精英長期以來熱衷于宣揚英國的國家合法性并非來源于英國議會的主權地位，而是各地區人民的同意，宣稱1707年和1800年蘇格蘭、威爾士、愛爾蘭并入英國是人民自愿的選擇，《聯合法案》是具有國際條約性質的立法。在脫歐辯論中，蘇格蘭、北愛爾蘭的民族主義者試圖利用該話語，進一步消解英國統一的多民族國家的歷史敘事。

其次，英國政府拒絕承認蘇格蘭等地區政府在脫歐協議上擁有否決權的要求，加劇了英國中央集權的政體與近年來實施的權力下放政策間的沖突。蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭等地區政府在經濟社會政策領域已獨享立法權，以脫歐將產生的廣泛經濟社會影響為由，要求獲得更大的自治權力。

再次，脫歐對全民公投在英國更加頻繁地使用產生了示范效應。19世紀末主張議會主權的公法學家戴雪，因不滿英國政府在愛爾蘭獨立問題上的軟弱，提出有限度地引入公投機制制約政府權力。然而，恰恰是在存有爭議的英國民族治理問題上，近年來大量使用地區性公投作為進一步下放權力的決策工具已成為常態。蘇格蘭地方政府明確提出，其有關脫歐的訴求如得不到滿足，將舉行二次獨立公投；北愛爾蘭新芬黨也威脅，如脫歐導致北愛爾蘭與愛爾蘭共和國間出現硬邊界，將考慮推動愛爾蘭統一公投。

最后，北愛爾蘭邊界問題也逐漸成為英國脫歐僵局的關鍵節點之一。由于北愛爾蘭民主統一黨等親英派支持脫歐，而新芬黨等民族主義者主張留歐，給北愛爾蘭的和平、和解進程帶來了壓力。英國政府退出歐盟關稅同盟的脫歐方案，使愛爾蘭和北愛爾蘭之間很難避免建立貨物通關檢查機制、愛爾蘭政府堅持的不出現硬邊界的目標難以實現。為此，歐盟提出了在找到該問題解決辦法前北愛爾蘭留在歐盟關稅區的保障機制。英國政府在脫歐協議中就這一問題做出妥協，承諾邊界問題如無法解決，英國將留在歐盟關稅同盟內，這成為保守黨內硬脫歐派和北愛爾蘭民主統一黨反對脫歐協議的主要原因。目前，英國政府仍希望與歐盟就這一問題重新談判，作為挽救脫歐協議的主要手段。

二、選舉政治仍是理解脫歐僵局成因及其走向的重要線索

縱觀英國脫歐進程的發展，傳統政黨政治特別是選舉政治，仍是理解英國脫歐僵局的重要線索。有學者指出，英國政界越來越將贏得選舉這一特殊利益的考慮放在最優先地位，而將其他的東西放到次要的位置上，如何獲取選票越來越成為政府的中心任務，也成為其執政原則。在脫歐進程走向僵局的各個階段，都可以看到選舉政治的影響。

1.英國政府做出脫歐公投的決定及其后續政策選擇，在很大程度上是出于選舉利益的考慮。卡梅倫以及保守黨領導層在歐洲問題上屬于溫和、務實的疑歐派，主張英國留在改革后的歐盟內部。但聯合政府執政之初英國經濟衰退加劇，獨立黨強勢崛起與保守黨爭奪右翼選民，保守黨內在歐洲問題上嚴重分裂，民調中大幅落后于工黨，卡梅倫于2013年1月放棄長期秉持的拒絕脫歐公投的立場，承諾如果贏得下次大選將舉行公投。2015年5月大選中，保守黨出人意料地獲得單獨執政的機會，被迫履行承諾。在脫歐這一重大問題上，保守黨希望將富有爭議的脫歐問題交由選民做出決定，避免保守黨分裂，拉住疑歐派選民。

在啟動《里斯本條約》第50條及脫歐談判前期英國政府推行硬脫歐政策的情況下，議會議員受到政治正確和選舉利益的雙重束縛，擔心挑戰全民公投結果會失去選民支持，對保守黨政府的硬脫歐政策不斷退讓、妥協。2017年大選后，工黨開始謹慎地提出軟脫歐主張，但得到保守黨親歐派議員的支持有限，未能對英國政府的政策形成有效制約。從2016年脫歐公投中議員的投票行為看，高達75%的議員支持留歐，其中保守黨支持留歐的議員也近60%，軟脫歐路徑更易于在議會形成共識。英國政府最終提出的脫歐協議在議會陷入僵局，一個根本性問題在于，議員在脫歐問題上做出判斷時，除歐洲問題本身外，同時受到政黨政治、選舉政治的影響，面臨艱難的平衡取舍。在支持軟脫歐或不脫歐議員占多數的議會下院中，50-80名保守黨強硬疑歐派僅占議員總數的10%上下，但他們的不妥協立場，在很大程度上左右著英國政府的脫歐政策選擇。從脫歐談判之初，特雷莎·梅選擇與大多數議員意愿相左的硬脫歐路線，背后的一個關鍵邏輯就是，如果失去硬脫歐派議員的支持，保守黨少數派政府難以為繼，甚至會出現少數議員另立新黨、保守黨因分裂而長期失去執政地位的局面。

與此同時，英國政府不得不考慮多數議員的意愿，最終談判達成的脫歐協議堅持了形式上退出歐盟關稅同盟、部分退出統一大市場的脫歐底線，同時對英歐關系未來的具體安排采取模糊處理，為未來有限度地實行軟脫歐政策留出了空間。但這一意在左右逢源的妥協方案，既遭到反對黨的抵制，保守黨硬脫歐派、北愛爾蘭民主統一黨也因邊界保障機制可能導致英國無限期留在歐盟關稅同盟，而拒絕支持該協議。

2.最大的反對黨工黨在脫歐問題上瞻前顧后、自相矛盾的政策也與選舉政治密切相關。工黨領導人科爾賓很長一段時間拒絕明確支持二次公投選項，除堅持尊重公投結果的考慮外，也有同時爭取親歐和疑歐派選民的動機。工黨議員支持留歐或軟脫歐的比例達90%左右，但在近兩次大選中，其基層支持者中疑歐派也占相當比例，在英格蘭中部和北部一些關鍵選區左右著選舉的結果。工黨拒絕支持保守黨政府為軟脫歐留有一定空間的脫歐協議，背后也包含了不愿看到保守黨在脫歐問題上順利過關的利益驅動，并一直將重新大選、上臺執政作為優先考慮的選擇。

在對保守黨政府提起的不信任案未獲通過后，科爾賓于2019年2月提出了包括與歐盟建立永久性關稅同盟、深度參與歐洲單一市場、保護工人權利等五項要求的軟脫歐方案。工黨領導層清楚，這一方案理論上雖能為議會多數議員所接受，但保守黨政府仍受制于黨內強硬派，無法接受這一主張。盡管如此，科爾賓的妥協建議也遭到工黨內部親歐派的批評，認為該方案是給保守黨陷入僵局的脫歐計劃提供了解套機會。最終保守黨政府以留在關稅同盟無法確保英國獲得獨立的貿易政策權這一最大的脫歐紅利等理由拒絕該建議。此后，面對黨內分裂的壓力，工黨領導層被迫表態將支持二次公投，但同時仍表示這一選項要與重新大選通盤考慮。

3.在歐盟拒絕修改脫歐協議中邊界保障機制的情況下，保守黨政府利用執政地位的優勢積極游說各黨派。這些做法包括：保守黨領導層向本黨硬脫歐派議員施壓，甚至暗示如支持政府政策個人未來發展將從中獲益；針對來自選民疑歐情緒強烈選區的工黨議員和北愛爾蘭地區議員，則承諾通過政府財政資金支持當地民生項目。此外，英國政府表態，將參照歐盟法規，動態調整英國工人權利保護機制和環境立法。保守黨政府希望這些做法促使部分議員改變立場，以期在最后時刻贏得多數支持。

在近3年的脫歐進程中，保守黨議員盡管在對歐洲一體化的態度上嚴重分裂，但除2019年1月否決脫歐協議的投票出現大規模倒戈外，在維護該黨執政地位問題上，總體上仍較為團結一致，否決了反對黨提出的政府不信任案和多項限制政府脫歐主導權的立法動議。一些親歐派內閣大臣多次表示，將不惜辭職反對保守黨政府可能導致無協議脫歐的極限施壓政策，但迄今無法跨出這一步。他們對媒體承認，自己面臨的是“政黨和國家之間”的艱難選擇。保守黨政府希望繼續與歐盟談判，修改邊界保障機制條款。如不成功，爭取歐盟在脫歐政治聲明上做出措辭上的讓步，將表決拖延至截止期限前的最后時刻，制造不支持協議可能導致脫歐逆轉或者導致無協議脫歐結局的雙重恐懼。但這一計劃遭到議會的抵制，很可能出現推遲脫歐期限的局面，圍繞現有脫歐協議、軟脫歐、二次公投、無協議脫歐的博弈仍將繼續。但這同時也意味著保守黨硬脫歐派為避免脫歐逆轉最終支持政府協議的可能性上升，協議獲得通過的幾率加大。

事實上，自2017年下半年以來，YouGov等民調結果表明，英國二次公投支持者比例已超過反對者，未來如出現二次公投，投票結果將向留歐方向傾斜，至少支持留歐和軟脫歐的選民數量已占明顯多數。在國內外政治經濟形勢和英國民意發生諸多變化的情況下，“改變公投結果即是背叛民主”的僵硬政治正確邏輯已很難令人信服。脫歐僵局從一個側面反映了，全民公投在很多情況下不過是政治精英策略性地實現自身目的、特別是選舉政治利益的工具，而非真正的人民主權的守護者。

4.脫歐僵局在一定意義上是政黨利益驅動的選舉政治僵局。在走向脫歐僵局的種種戲劇性、偶然性背后，反映了英國主要政黨的選舉政治邏輯，他們利用新規則和舊制度對接上的漏洞和缺陷，以實現選舉政治利益最大化為目的。在反對無協議脫歐議員和支持軟脫歐及不脫歐議員在議會具有雙重多數的情況下，議會只能被動地否決政府的折衷議案、舉行二次公投等修正案，卻無法主動地推出建設性的議案。保守黨議員雖然在脫歐方案上無法達成共識，但為避免保守黨分裂失去執政地位，卻在多次表決中支持保守黨政府將邊緣政策、極限施壓演繹到極致，希冀反對派為避免無協議脫歐做出讓步，也為自己出于黨派利益放棄政治原則和理性判斷留出可以開脫的借口。2019年2月12日，工黨領導人科爾賓在保守黨政府第三次推遲協議表決后表示：“首相似乎只有一個策略就是拖延時間，希望迫使議員們支持一份存有嚴重缺陷的脫歐協議，這是不負責任的。”這無疑加劇了脫歐的長期不確定性乃至意外無協議脫歐可能帶來的經濟危機、社會動蕩、國家分裂和國際地位下降的風險。

（作者：北京外國語大學英語學院英國研究中心主任、教授）

責任編輯：劉玉成高天鼎