用厚愛化解基層干部的“六不易”

【摘要】目前，對基層黨員干部管理上，存在著“厚愛就是嚴管”“厚愛就是容錯”“厚愛就是提高待遇”等三大認識誤區，基層干部在工作生活中存在著公平不易、晉升不易、交流不易、學習不易、養家不易、幸福不易等“六不易”現象，對此要科學建立基層干部激勵保障體系，在政治、工作、待遇、心理等多層面加大“厚愛”力度。

【關鍵詞】基層黨政干部 嚴管和厚愛 激勵和約束

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

我國基層干部比重大、分布廣，處在政府行政管理運行環節的終端，直接面對人民群眾，他們影響著基層政府行政執行力的強弱、行政效率的高低以及社會的穩定和發展。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出對干部應“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”。然而現階段，基層黨員干部的工作和生活面臨著不少困難和不易，對他們的“厚愛”也存在不少誤區，因此，科學建立基層干部激勵保障體系，保證“厚愛”干部的實效性，勢在必行。

新時代在基層干部“厚愛”認識上存在著三大“誤區”

誤區一：“厚愛”=“嚴管”。現實中相當一部分領導干部認為，“嚴管”就是“厚愛”，進而將“嚴管”代替“厚愛”，造成“厚愛”缺位。“嚴管”與“厚愛”不同，二者相輔相成，缺一不可。 “嚴管”是強制性的外在壓力，“厚愛”是能動性的內在動力；“嚴管”強調的是他律，是從外部對人們的思想與和行為進行規范約束，“厚愛”強調的是自律，是建立在人們內在的思想覺悟、政治品質、道德素養之上激發積極性。嚴管是厚愛的基礎和前提，只有從嚴管理，隊伍才能有戰斗力；厚愛是嚴管的出發點和落腳點，只有真正厚愛才能有凝聚力。只有將“嚴管”和“厚愛”有機統一，理性看待“嚴管”，真正明白“厚愛”，才能有效堅定不移地堅持全面從嚴治黨，才能提高基層干部的工作積極性。實踐證明，好干部是嚴格管理監督出來的，也是真誠關愛成長起來的。

誤區二：“厚愛”=“容錯”。現實中相當一部分領導干部認為，“厚愛”就是“容錯”，進而限制了 “厚愛”的手段和途徑。《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》第四條強調：“切實為敢于擔當的干部撐腰鼓勁。建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤，把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來。”的確，針對當前干部中的“不想為、不敢為、不作為”的三不為、不擔當現象，建立容錯糾錯機制，確實能夠起到為敢于擔當的干部撐腰鼓勁的作用，是“厚愛”的表現形式之一。但是“厚愛”的內涵絕不僅僅體現在“容錯糾錯”，“厚愛”是一種正激勵，是在更廣泛層面上激發廣大基層干部內在潛力，調動他們的工作積極性、主動性和創造性。將“厚愛”理解為“容錯”顯然有失偏頗，現實中會大大制約對“厚愛”手段的創新和拓展。

誤區三：“厚愛”=“提高待遇”。現實中相當一部分領導干部認為，“厚愛”就是“提高待遇”，將“厚愛”的范圍限定在“物質激勵”層面。激勵分為正激勵和負激勵，正激勵又分為物質激勵和精神激勵兩個方面。當前存在著這樣一種現象：談“厚愛”必先談解決干部的“經濟待遇”、“工作條件”。誠然，對干部的厚愛包括工資待遇、工作條件等物質因素，但是正激勵還包括精神激勵，工作成就、認可、責任感和發展等精神激勵，其更具有激勵性和持久性。特別是在我國干部物質激勵空間有限的情況下，精神激勵的開發顯得尤為重要。將“厚愛”等同于“提高待遇”顯然是一種偏見，不利于在精神激勵手段上的創新。

新時代基層干部工作生活中的“六不易”

實際工作過程中，基層干部事必躬親、兢兢業業，工作千頭萬緒、細致入微，可謂是“上面千條線，下面一根針；上面千把錘，下面一顆釘”。基層干部承擔著較大的職責和壓力，他們多數默默無聞，扎實勤奮。基層干部是最需要關心的群體、最需要愛護的群體。根據人社部2014年重大政策專項課題“艱苦邊遠地區基層公務員隊伍建設研究”調研和問卷調查發現，基層干部工作和生活中存在著“公平不易、晉升不易、交流不易、學習不易、養家不易、幸福不易”等“六不易”現象。

“六不易”現象之一：基層干部“責、權、利”不對等現象普遍存在，公平不易。課題問卷統計結果顯示，27.6%的受訪者認為基層干部“責、權、利”“很不對等”，39.4%認為“不對等”，8.0%認為“對等”，不到十分之一，認為“很對等”的僅有0.6%，微乎其微。（見圖1）

上級黨委政府的大多數方針政策都要靠基層干部來落實，在管理型政府向服務型政府轉變的形勢下，鄉鎮政府具體承擔各種惠農惠民政策的執行和落實。鄉村振興戰略、扶貧攻堅對基層黨員干部提出了更多新要求，鄉鎮一級政府承擔的職能不斷增加，各項工作指標不斷細化，工作量以幾何級數增長，但“權小、責大、事多”的困局卻不知如何才能破解。

“六不易”現象之二：基層干部晉升空間狹窄，晉升不易。基層干部所處機構的規格和層次低，相應的職務層次也低，受機構規格和職數限制，基層干部晉升空間狹小。絕大多數基層干部在30多年的工作中只有辦事員與科員兩個臺階，相當數量的基層干部退休時都晉升不到副主任科員。從“黑頭發”干到“白頭發”還在同一個鄉鎮、同一個崗位的現象比較普遍。某縣職務職級30年工齡的科員占40%，基本得不到提拔。在縣以下的基層干部中，70%左右的人一輩子幾乎都沒有晉升職務的機會。

“六不易”現象之三：基層干部交流渠道不暢，交流不易。當前基層干部交流和流動渠道不暢。由鄉鎮機關上調入上級機關的向上流動比較頻繁，上級機關流入鄉鎮或鄉鎮之間平行流動極少，存在很多“能上不能下，能進上級機關、不能下到鄉鎮基層”的現象。除科級領導干部實行定期輪崗外，一般干部極少流動，絕大多數都是在同一部門工作十幾年甚至幾十年直至退休，終老鄉鎮，一輩子都是“在一個鄉鎮，做一項工作，處一個位次”，心理的認同感極差。有些干部，由于長期處于同一環境之中，時間久了便容易導致工作倦怠和思維上的局限性。

“六不易”現象之四：基層干部培訓嚴重不足，學習不易。問卷調查表明，基層干部培訓嚴重不足。在受訪者當中，每年參加現場業務培訓時間不足8小時的占34.6%；培訓時間達到48小時以上僅占22.7%。（見圖2）

有些基層干部除了參加過初任培訓，基本沒有其他的培訓機會。某些地區普通基層干部存在無職無訓的情況，導致在新形勢下“老干部”不懂政策、“新干部”不懂方法，農村工作開展難度大。同時還存在著培訓內容缺乏針對性、培訓方式單一、培訓經費投入嚴重不足等問題，從而影響基層干部隊伍的整體建設。

“六不易”現象之五：基層干部財政投入不足，工資福利待遇低， 養家不易。在基層地區，鄉鎮地方經濟規模小、活力不足、財政創收能力弱，可預期的財政增長也很有限，自身的財政收支難以平衡。基層干部工資福利待遇水平難以適應當前的經濟社會發展水平。職務職級并行制度實施后，基層干部的工資待遇得到一定緩解，仍不能滿足現實需求。鄉鎮干部往往有包村任務，到距離遠的鄉村工作，可是交通費支出卻沒有相應的下鄉補助，一定程度上加重了鄉鎮干部的經濟負擔。基層干部的辦公經費、差旅和培訓經費等需要財政提供保障的經費，越到基層越薄弱。調查結果顯示，累計69.8%的受訪者表示差旅費報銷標準偏低，不能滿足實際開支需要。（見圖3）

“六不易”現象之六：基層干部工作負荷重，壓力大，工作生活難以兼顧，幸福不易。研究發現，縣鄉總體工作負荷平均得分為3.73，基層干部工作負荷較重。基層干部經常被要求短時間內完成工作，比例為66.6%；經常超時或加班工作，比例為57.3%；要應付很大的工作量，比例為68.7%。同時，各級政府越來越重視社會管理工作，安全生產、信訪綜治等工作，均實行“一票否決”制，處處都是“高壓線”，基層干部往往力不從心，承受著極大的心理壓力。另外，基層干部普遍存在著工作生活難以兼顧的現象。問卷調查顯示，基層干部工作單位與家庭住址分屬異地比例較高，基層干部工作與生活沖突嚴重，夫妻二人兩地分居現象普遍存在，無法照顧老人和孩子。（見圖4）部分基層干部所處的自然環境惡劣、工作條件艱苦、生活條件清苦、工作生活平衡狀況差、社會輿論環境不利，使得他（她）們主觀幸福感偏低。

基于激勵理論，正向激勵優于負向激勵；精神激勵優于物質激勵。可見，厚愛是嚴管的更高級激勵方式，如果將“厚愛”作用發揮好，其可持續性優于“嚴管”。縱觀現狀，我國的基層干部激勵存在著：負向激勵有余，正向激勵不足；物質激勵有余，精神激勵不足；激勵方法不多，發揮作用不顯；激勵不足成為制約干部積極性、主動性、創造性的重要因素等問題，亟待改進提高。

新時代厚愛基層干部的四大途徑

政治上激勵，增強基層干部的榮譽感。個體的工作成績得到了國家、組織或社會的認可和尊重，就會產生一種積極向上的心理感受，伴隨著“自豪、優秀”等一系列的積極情緒體驗，即為榮譽感，榮譽感會進一步激發個體工作的積極性、主動性和創造性。當前，我國基層干部負擔重、壓力大、待遇不高，“責權利”的不對等造成個別基層干部榮譽感降低；同時，在社會層面，因為極端個案就污名化、妖魔化基層干部，這給基層干部帶來了困擾。

對基層干部“厚愛”，就要塑造風清氣正的基層政治生態，在繼續推進全面從嚴治黨的同時，為基層干部的成長打開廣闊的空間；要加強輿論引導，堅持激濁揚清，注重保護基層干部聲譽，維護基層干部隊伍形象；要完善和落實談心談話制度，注重圍繞深化黨和國家機構改革等重大任務做好思想政治工作，及時為干部釋疑解惑、加油鼓勁；要將容錯糾錯機制和救濟機制結合起來，保證基層干部的合法權利，對那些主觀向善、一心為公、積極創新的基層干部完善寬容舉措。

工作上支持，增強基層干部的歸屬感。這里的“歸屬感”特指基層干部對黨的事業的歸屬感，是基層干部對新時代社會主義偉大事業認同的心理表現。缺乏歸屬感的人會對自己從事的工作缺乏激情，責任感不強。當前某些基層干部存在著工作倦怠、熱情不高、“招不來，留不住”這些現象均為“歸屬感”下降的表現。

對基層干部的“厚愛”，不只是政治上激勵、工作上支持，也有能力上培養、經驗上歷練。弗魯姆提出的期望理論公式為：激動力量=期望值×效價。激動力量指調動個人積極性，激發人內部潛力的強度；期望值是根據個人的經驗判斷達到目標的把握程度；效價是所能達到的目標對滿足個人需要的價值。運用期望理論對于激發基層干部工作積極性意義重大，要通過以下途徑給予基層干部工作上支持：一是拓寬和暢通基層干部晉升渠道。要重視從基層工作經驗豐富的干部中遴選后備干部，重視從基層選拔優秀人才和黨政領導干部；二是加強基層干部的教育培訓和重點培養力度，為優秀的基層干部提供更多的職業發展空間和晉升機會；三是建立良好的基層人才流動機制，打造“招得來，留得住”良性局面；四是建立健全基層干部考核機制，讓有拼勁、有業績、有能力的基層干部得到更多的晉升機會，消除當前基層普遍存在的負激勵的消極影響，激發基層干部的工作積極性和創造性。

待遇上保障，增強基層干部的獲得感。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上的講話第一次提出“獲得感”一詞，指人民群眾共享改革成果的滿足感，包括兩個層面，首先是要感受到改革帶來的物質生活水平的提高；其次是要讓每個人活得更有尊嚴、更體面，能夠享受公平公正的同等權利。基層干部具有反身性的特點，他們既是社會主義事業的建設者，為人民群眾取得“獲得感”的實施者；也是人民群眾中的一員，理應享受物質生活水平的提高，活得更有尊嚴、更有體面。在物質激勵層面體現保障基層干部的待遇的“厚愛”途徑：注重對基層干部的待遇傾斜；進一步完善機關事業單位基本工資標準調整機制，實施艱苦邊遠地區附加津貼制度；積極推進職務與職級并行制度；進一步完善基層干部獎金制度；做好平時激勵、專項表彰獎勵工作，落實體檢、休假等制度。

心理上關懷，增強基層干部的幸福感。“幸福感”是人類基于自身的滿足感與安全感而主觀產生的一系列欣喜與愉悅的情緒。與“獲得感”相比，幸福感更多強調精神層面，基于物質層面的“獲得感”會轉化為精神層面“幸福感”。習近平新時代中國特色社會主義思想的豐富內涵的核心就是“堅持以人民為中心”，全面促進人民福祉。幸福感和人的主觀心理狀態高度相關。當前，基層干部普遍感到工作壓力大、心理負擔重、情緒自我調節難、幸福感差等心理健康問題。

對基層干部心理上的關懷，要重點從以下幾個方面著手：一是關注基層干部心理健康，從實際情況出發，通過談心談話、拉家常等方式，了解、掌握基層干部的思想動態、具體情況、真實需求，進而營造和諧、友善、溫馨的基層生活和工作氛圍，為基層干部提供持續的情感慰藉和寄托，讓他們安心、安身、安業，更好履職奉獻；二是不斷豐富和擴充基層工作的內容，增強基層工作的趣味性和挑戰性。通過輪崗交流和崗位培訓，豐富基層干部的工作內容，塑造多元化、趣味性的工作情景，有助于基層干部接觸新知識、提升認知水平、積蓄工作能力，增強基層干部的成就感；三是不斷營造能夠增加個人責任、反饋和適度風險的工作情景，激發基層干部的成就動機，增強基層工作的成就感和意義感；四是改革基層日常工作考核制度。我國基層治理的十大痛點之首就是“督查檢查頻繁”，耗費基層干部大量的時間精力，為此要對基層工作考核項目進行梳理，清理大量價值低、形式化、無意義的考核項目，設置簡便易行且科學有效的考核指標，在“不減壓”的前提下為基層干部“減負”。通過以上措施，讓基層干部有想頭、有盼頭、有奔頭、有幸福感。

嚴管干部每推進一步，厚愛干部就要跟進一步，同時注意厚愛不等于“溺愛”，激勵不等于“縱容”。新時代，新征程，需進一步激發廣大基層干部在新時代新擔當新作為的工作激情，積極、主動、創造性地做好各項工作，在帶領人民群眾實現中國夢的征程中貢獻才華、展現風采。

（作者為中國人事科學研究院公務員管理研究室副主任、研究員）

【注：本文系人社部2014年重大政策專項課題“艱苦邊遠地區基層公務員隊伍建設研究”研究成果。課題主持人：梁玉萍、任文碩，課題組成員：張敏、郝玉明、劉軍儀、朱祝霞、肖海鵬等。課題研究走訪全國東西南北中多個基層地區，訪談基層干部208人，采用抽樣調查方法選取全國六個省13個縣的縣鄉兩級干部，共回收有效問卷6752份。】

【參考文獻】

①《尹蔚民出席全國行政機關公務員管理工作會議并講話》，中國政府網，2013年1月9日。