南京國民政府前期財政體制與政治體制的沖突
——以國家治理為視角*

焦建華

(廈門大學 經濟學院，福建 廈門 361005)

財政是一個國家賴以存在和發展的基礎，它與中央、地方、企業和民眾的切身利益密切相關，具有極大的社會經濟聯動性，也是具有一定獨立性的國家經濟力量，對國家治理極其重要。學界研究民國財政制度成果很多，但多限于探討財政制度本身，而未從國家治理視角整體考察財政體制與政治體制及國家治理間的關系。本文將從國家治理視角探討南京國民政府前期財政體系與政治體制的沖突，及其對國家治理的影響，希冀有助于更準確認識國民政府財政體制的長處與不足，總結國家治理中財政體制構建的經驗教訓，以期對今日財政體制建設有所裨益。

一、國家治理體系中財政體制與政治體制關系的理論分析

國家治理[注]治理是一個較寬泛的概念，根據聯合國發展署(UNDP)的界定：“治理是指一套價值、政策和制度的系統，在這套系統中，一個社會通過國家、市民社會和私人部門之間、或者各個主體內部的互動來管理其經濟、政治和社會事務。它是一個社會通過其自身組織來制定和實施決策，以達成相互理解、取得共識和采取行動。……治理有社會、政治和經濟三個維度，可以在家庭、村莊、城市、國家、地區和全球各個人類活動領域運行。”United Nations，Governance indicators: A users' guide，www. undp. org．，通常是指在政治系統的特定范圍內行使權威，對政務或公共事務做出有效安排，以達到維護政治秩序和正義價值的目的，不僅僅指政府管理，一國之內所有共同事務的管理都可屬于治理的范疇。[1]國家治理體系是指規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，包括國家行政體制、經濟體制和社會體制。[2]當然，國家治理體系并不能任意選擇，而是與一個國家歷史演變有著深刻關聯，存在明顯的路徑依賴性。[3]

在國家治理體系中，政治體制與財政體制無疑是關鍵環節與核心內容。政治體制是國家治理的核心，中央與地方的政治分工結構是國家治理所依賴的最基本結構，決定了中央與地方之間的其他關系。財政是國家控制權力資源的經濟體現，是國家治理的基礎和支柱，[1]其功能與定位一般都呼應著國家治理需求，財政體制最充分地體現了權力資源配置的格局。奧康納認為：“政府支出的數額和構成, 以及稅負分配, 并非由市場規則決定，而是反映了不同階級與群體之間的社會與經濟沖突，并在結構上由這些沖突決定。”[4]2戈德斯契德說得更徹底，每個社會與經濟問題最終都是財政問題。[5]287一定財政利益格局下的沖突和權力的關系總是與權力資源的分配相聯系，財政體制成為“權力的制度性調配”[6]99載體，即權力存在于財政體制中, 并通過財政體制展現出來，反映了國家對中央與地方政府、對不同階層人群的地位、權利、責任和義務的規定與認可，其變動也反映了它們地位與權責等的相應變動。因此，政治體制與財政體制是國家治理體系局部與微觀的制度安排，是國家治理能力的關鍵領域。

19世紀德國經濟學家瓦格納認為，整個社會由政治體系、經濟體系和社會體系三個子系統構成，財政是連接三個子系統的關鍵環節。財政發生危機時，就會波及社會各個子系統，從而釀成社會的系統性危機，整個社會的危機就會通過國家財政危機表現出來。[7]8-11當代德國學者哈貝馬斯從合法性角度也提出了相同思想，[8]7如圖1所示：

圖1 政治行政、經濟與社會文化系統關系示意圖

由上可以看出，政治行政系統通過財政稅收維持社會秩序，并通過財政渠道向社會體系提供公共服務(或社會福利)，以此獲取社會體系的“忠誠”，充足的財政稅收績效有助于加強民眾對政府的支持與信任，整個系統就會正常有效運轉。如果政治系統籌措資金失敗，整個系統就會出現危機，直至崩潰。

我們需要將財政體制置于國家治理體系中，系統審視國家治理體系各構件之間的關聯。首先，若要實現國家善治，必需相匹配的財政體制。西方民主政治制度的基礎是公共財政體制，英國諺語“稅收是代議制之母”即為證明。民主國家首要是民眾有效控制國家財政，進而掌控政府權力，從而保證民主制度有效運轉。英國1689年《權利法案》關鍵內容之一便是議會控制征稅權，不經議會同意，國王不能征稅。美國“1787年憲法”規定國會代表人民控制“錢袋子”，以限制總統行政權力，實現民主政治。簡言之，控制政府權力的最好辦法，就是控制住它的“錢袋子”。[9]1沒有有效的財政制度約束，政治權力就有機會為所欲為，置民眾利益于不顧。其次，財政體制要充分發揮效力，必須有政治制度安排與保證。除自身因素外，財政體制績效與政治體制，即政府頂層制度安排密不可分。若政府為獨裁或專制，財政必將淪為統治人民的工具。作為國家治理的組合工具，相比政治安排，財政安排的重要性會隨國家治理需求的變動而變動，財政體制會隨之進行相應變革，以適應國家治理的需求。

二、國民政府前期財政體制與政治體制的沖突

南京國民政府成立后，政治上逐漸建立了國民黨一黨專制與蔣介石個人專權體制，財政上則構建了以國地分稅制為基礎的財政管理體制，以及圍繞財權的聯綜治理體制。由于各自不同的運轉機制與性質，財政體制與政治體制必然發生沖突。

(一)分權與制衡：國民政府前期的財政體制

首先，劃分中央與地方財政收支權限，確立國地分稅制。國家治理的線索之一就是中央與地方關系，國地分稅制確立了中央與地方財政權限與關系。1928年11 月，財政部頒布《劃分國家收入地方收入標準案》，[10]129-131初步建立了國地財政體系，開始理順財政混亂現象，強化中央財權。其后，國民政府數次調整國地財政體制，直至1935 年7月新的《財政收支系統法》出臺，確立中央、省、縣三級財政體制。由于地方抵制與抗戰爆發，新方案并未施行。近代財政體制改革的核心思想之一是“均權”，限制中央政府財權與事權，擴大地方財權與事權。縱觀南京國民政府前期財政體制改革，“均權”趨勢明顯，地方政府財權逐步擴大，各級政府逐漸確定了相對獨立的財源，為執行各級政府職能提供了物質保證。中央和地方將稅源充足的稅種作為共享稅，使各級政府利益得到統一和協調，中央與地方政府利益漸趨一致，中央財政收入總額越多，地方政府財政收入也就越多。盡管收支劃分不夠完善，但比中央集權型在統分兼職上明顯進步，是比較民主和先進的財政體制。[11]

其次，為確保財政權力的運行與監督，國民政府構建了四權分立聯綜體制。[注]嚴格而言，主計與審計制度并不屬于財政體制，而屬財政治理范疇，為論述方便而并入。根據分權與制衡原則，國民政府實行主計、審計、收支和出納保管四權分立：主計系統直屬國民政府，負責各年度總分預算編審、會計制度統一、任免機關會計人員等，即超然主計制度；[注]所謂超然主計，即主計機關組織超然、主計人員地位超然、主計人員職務超然。審計系統隸屬監察院，負責審計稽查收支命令及歲入歲出等；收支系統隸屬行政院，財政部主管財政大權，負責全國財政事務；出納保管系統由代理公庫的中央銀行經理，為獨立的國庫制度。聯綜體制制度充分體現了分權與制衡的精神，既保持各政府部門事務獨立性，又保持一定的分工協作功效，使財務行政各種事權彼此平行獨立，相互配合與監督，由此構成財政治理的統一體。[12]

不管是國地分稅制，還是四權分立聯綜體制，都體現出國民政府財政治理的民主性。晚清以來，憲政與地方自治運動蓬勃發展，分稅制與憲政制度的關聯日益受到重視，以孫中山為首的革命黨人普遍反對專制集權，主張地方自治與分稅制。孫中山1921年就職非常大總統時就批評了集權專制，認為它是自滿清政府以來的“秕政”，各省人民自治才是解決中央與地方持久糾紛的唯一方式：各省自訂省憲法、自選省長，中央分權于各省，各省再分權于各縣。[13]531至于財政制度，則是中央集權與地方分權并重。宋子文在國民政府第一次財政會議就特別強調，這是孫中山親手制定的政綱，國民黨奉為圭臬，所謂“統一財政”只是“統一中央之財政”，并非要將地方財政收歸中央。[14]35至于四權分立聯綜體制，既借鑒了西方資本主義國家分權與制衡思想，又確保財權適當集中，提高管理效能，即使今日看來，也是一種非常先進的管理體制。但是，財政治理畢竟只是國家治理的一部分，雖然具有一定的獨立性，但要從屬于整個國家治理體系，尤其是受政治體制制約，其鮮明的民主性與政治專制制度必然存在一定沖突，必然要進行一定調整，產生制度變異。

(二)一黨專制與個人專權

根據孫中山設想，國民黨實行一黨專制，以黨治國：國民黨在軍政時期用武力統一國家，奠定民國基礎；“訓政”時期代替人民行使國家管理權力，逐步過渡到憲政時期，組織憲法委員會，創制憲法，實現民主政治。[13]97國民黨遵循孫中山的政治設想及五權分立學說(立法、行政、司法、考試與監察五權)，構建了以行政院、立法院、司法院、考試院、監察院組成的五院制國民政府。各權彼此獨立，互相平衡與制約，以防止個人獨裁，從而實現資產階級憲政治理。但是，五院制并未實現憲政治理，而是個人專權與獨裁。

“國民政府組織法”幾度修改，主要是確保權力最后集中于蔣介石。時人曾評論：中國人在政治上總是因人設制，絕不肯因制求人，制度最終只是幌子而已。[15]國民黨一黨專政事實上已演變為個人專權與獨裁,國民政府黨政體制運作均以蔣介石為軸心。蔣介石在南京政府中地位舉足輕重，從南京國民政府一成立就是如此，[16]世界也公認蔣介石為領袖。[17]費正清特別指出，不要被表面現象迷惑，不管蔣介石在黨、政、軍正式地位如何，他都擁有最高權力，而且行使權力時“極少顧及正式的指揮系統”。[18]154因此，國民政府政治體制是個人專權獨裁體制，這是國民政府頂層制度安排的突出特點。

(三)財政體制與政治體制之沖突

財政體制與政治體制雖同屬國家治理體系的內容，但財政體制遵循民主與分權原則，政治體制是一黨專制與個人專權，二者之間必然存在沖突。

1.由于缺乏有效制約，中央多集中財權，事權多分于地方

政治體制具有決定性力量，財政體制必然要隨政治體制發生變化。國地分稅制被認為是興民權、反對封建專制的重要手段，孫中山最初設想在憲政時期施行分權制，“中央與省之權限采均權制度”，不偏于中央集權，也不偏于地方分權，凡事務有全國普遍性質的就劃歸中央，“有因地制宜之性質者”就劃歸地方。[13]126然而，訓政時期政治體制是一黨專制與個人專權，國地財權與事權劃分由中央決定，由中央頒訂施行。晚清及北洋時期，中央權威勢微，財權旁落。國民政府實施分稅制，雖是對地方妥協與讓步，但更是加強中央財權的重要手段。1928年，財政部長宋子文一上任就提出要將各項國稅一律收歸中央，加強中央財權。1928年國地稅劃分案將主要稅源收歸中央，并明令禁止附加稅和重征國家稅，同時以補助金調劑地方利益，減少地方抵制，強化中央財權。[11]經過多次努力，南京中央政府不管是財政收入絕對值，還是汲取能力相對值，均取得明顯進步。[19]

雖然地方收入會隨中央收入增加而增加，縣級財權與收入也有所增加，但地方承擔事務迅速增多。根據1927年國地支出劃分項目規定，中央支出項目19項，地方支出項目為地方黨務費、地方立法費及自治職員費、地方政府及所屬機關費、省防費、公安費及警察費、地方司法費、地方教育費、地方財務費、地方農工費、公有事業費、地方工程費、地方衛生費、地方救恤費和地方債款費，共計14項。[20]1: 19-24、29-32這是政府明文規定，地方實際承擔的事務比明文規定的更多，畢竟多數事務最終都由地方執行落實。總體而言，分稅制主要是確保中央財政收入增加，具體事務由地方承擔執行，分稅制負面影響主要由地方承擔，尤其是縣級政府。省級政府控制地方主要財權，縣級政府事權與財權不匹配，事多財匱，尤其是1931 年裁撤厘金后，中央補助杯水車薪，地方財政陷于困頓。

2.派系政治盛行，內部權力傾軋，財政系統亦深受其害

國民黨從來就不是一個團結的、有嚴格組織紀律的政黨。1924年國民黨改組前，成員復雜，官僚、軍閥與政客充斥其中。改組后，原已成堆的地方派系和個人派系繼續存在，國民黨左派與右派因意識形態分歧，使派系活動更加復雜。[18]82蔣介石掌握領導權后，先后把共產黨員和國民黨左派清洗出國民黨，越來越依賴舊式官僚和軍隊。隨著國民黨奪取全國政權成功在望，以前各軍閥政權的官僚紛紛南下，設法謀求有利可圖的新職，而蔣介石也歡迎他們加入，以建立一個全國性特征的政府。[18]140-142“易幟”后表示忠于新政權的軍閥不僅被接納入黨，還被舉薦到黨和政府中做官，官位大小與其擁有軍隊的規模成正比。[21]43國民黨內部存在不同政治派系和軍事勢力，大體可分為政治派系和地方實力派，[22]1-2如蔣介石為首的主流派系，西山會議派、汪精衛派、胡漢民派、粵系、桂系等諸多派系，派系內部又分更小派系，如主流派系內有黃埔系、軍統系、新政學系等。由于國民黨一黨專政，主流派為了推行某種政策，既要考慮民眾壓力，又要平衡各派系利益，就會因派系設崗位與分職位，黨的派系自然投射到政府組織，如1928年五院政府就是由蔣系、馮系、粵系、政學系、西山系、再造系與超然派系組合而成的大拼盤。[23]164

派系政治造成政府機構職權交錯重疊，機構與職位泛濫，從而陷入系統繁雜、機構重疊、權責不明的制度陷阱，財政系統自不例外。雖為四權分立，但主管或涉及財政事務的機構不少。如1931年11月新設全國財政委員會，負責預算制定、財政審核與內戰撥款等，其職能與財政部、監察部及主計處明顯重合；為了管理公債，中央又成立了公債基金保管委員會。財政部內派系斗爭比較普遍，1931年底，因孫科與蔣介石爭奪權力，宋子文隨蔣辭職時從財政部帶走自己的全部文件與檔案，[24]75對財政部損害很大。1933年，孔祥熙接任財政部長，此后十多年財政部由其掌控，期間大肆任用親信，排斥異己，1945年2月高秉坊貪污案就暴露了財政部內部及其與其他部門間的派系權爭。[25]派系政治嚴重損害了財政系統的運轉績效。

3. 政治干預損害了財政獨立性與專業性，聯綜體制無法有效制衡

國民政府雖模仿資本主義民主國家，并結合實際情況創設了民主財政體制，但并未建立政治民主制度予以保障，無法保證財權制衡體制發揮效力。1928—1933年宋子文任職期間，財政部施政保持了一定獨立性，譬如整理內債等問題，但正常權限常受蔣介石干預，如裁減軍事費用、集中預算管理、嚴格財政約束和壓縮開支等，[24]67收效甚微，財政制度安排部分失效，財政部始終無法有效控制軍費支出。宋子文堅持嚴格財政約束，蔣介石因實際軍費需求經常打破財政約束，二人因財政問題多次產生分歧，矛盾很大。[24]85-101據胡漢民說，宋子文對此滿腹怨言，私下抱怨當財政部長和做蔣介石的狗差不多，[26]19最終還是被迫辭職。繼任的孔祥熙任職長達12年，深受蔣介石信任，主要原因有三：一是善于理財，二是對蔣絕對忠誠，一切唯蔣是從，三是絲毫不顧財務制度與財務底線，蔣要錢便給錢。[27]由于政治上個人專權，財政事務頻繁受政治干預，聯綜體制根本無法發揮制衡作用。

三、財政體制與政治體制沖突對國家治理的影響

因政治體制具有決定性作用，財政體制和政治體制沖突，財政必然會被動地隨之調整與變化，最終損及財政體制的效能，從而降低國家治理能力。

(一)財力多集中于中央，地方財權與事權不匹配，降低了國家治理績效

如前所言，分稅制確保中央財政收入增加自是沒有問題，但也應適當保證地方收入，尤其是縣級財政收入。中央政府將縣級財政收入項目交由省級政府決定，省級政府自然控制了所有劃歸地方的稅源，“鮮有將某項稅一部分給與縣者”，動輒就令就地籌款，縣財政自然無以自立。但是，縣級政府事務多，省或中央事務最后均“堆積于縣”，而縣級政府經費短絀，地方事業自然無法進展。[28]31935年，國民政府重訂“國地收支劃分案”，將部分國稅改為國地共享稅，縣級財政有所好轉，但省級政府收入隨之減少，出現財政困難，而且“省縣幾完全相同，范圍既不確定，施行自多困難”。[29]185-186地方因財政缺口太大，補助金與新增共享稅不足以彌補開支，結果還是負債運行，于是抵制新劃分案。這與財權與財力集中于中央、而中央財力主要用于軍事開支有直接關系。更深層原因則是政治專制體制與財政民主體制不匹配，財權與事權項目劃分是中央直接決定，而非中央與地方和平談判、民主協商、雙方妥協而成，中央政府“攫取之手”占據主導，只重視收入增加，而不重視稅基與稅源建設。

(二)國地稅劃分最初未全面考慮國家治理需要，損害財政體制績效

田賦一直是傳統中央政府財政收入最大宗，晚清時漸被地方截留。根據西方財政學效率與便捷原則，田賦歸屬地方為最優選擇。然而，中國處于現代化起步階段，農業、手工業等傳統經濟成分仍占主導地位，新型工商業經濟有待發展，因此財政收入仍將對傳統稅種有很大依賴。但是，國地稅劃分未全面考慮國情及國家治理需要，當然也可能因為南京政府無力控制廣大內地地區，于是樂得作個順水人情，干脆將田賦劃歸地方，聽憑地方政府處理，也避免為鄉村問題所困擾。[30]484中央以工商業稅為主要稅源，導致中央政府對地方治理的失控。

中央與地方政治分工是國家治理所依賴的最基本結構，決定了中央與地方之間的其他關系。國民政府政治上是一黨專制與個人專權制，地方官員自上而下地任命產生，其升遷去職由上級決定。但是，國家治理中的財政體制是分權制，地方政府被中央政府授權負責本轄區的征稅與公共品供給等，在公共事務中具有一定的自主性。政府權力所受約束越少，政府官員自由裁量權就越大，這些壟斷性權力變成“合法傷害權”，它就有可能從“援助之手”轉變為“攫取之手”。[31]在地方事務繁多、財力沒有保障、權力沒有制約的情況下，各地各自為政，巧立名目，增加收入，苛捐雜稅紛至沓來，泛濫成災，而對公共品供給沒有多少作為。1933年各省(市)上報給財政部的雜稅雜捐征收統計情況，浙江最多，有252項，較多者如江蘇、江西和湖北等省，苛雜項分別為143、137和110項。其余各省市，少者也有十多項，一般省份都有數十項。[32]254-262其中絕大多數是各省向財政部報送的材料，實際情況更為嚴重。據調查統計，截至1934年10月10日，國民政府過去三個月在各省廢除苛雜已有1000多種，稅額約近1000萬元(其中廣東幾乎占半數)。[33]254這只是小部分苛捐雜稅，例如江蘇廢除130種苛雜后，財政廳派員密查，據報各縣苛捐雜稅至少還有200多種。[34]80截至抗戰前夕，廢除部分苛捐雜稅省份有江蘇、浙江、安徽等23省市，總計7000余種、6000余萬元。[35]13:151由此可見苛雜實際情況與財政部所掌握相差之大，稅捐重，積弊深，因而有“民國萬稅”之說，商民深受其苦，國計民生大受影響。中央政府廢除苛雜正面意義無疑很大，減輕了民眾經濟負擔，有助于地方社會經濟發展與改善地方治理。但是，政府形象與聲譽早已受損，國家治理面臨嚴重危機，國家合法性受到嚴重侵蝕。

(三)聯綜體制無法發揮效力，導致劣質國家治理

由于政治體制上一黨專制與個人專權，四權分立聯綜體制無法充分發揮效力。蔣介石優先軍事開支，將有限資源投入戰爭。宋子文曾短暫制止其“任性”作為，但宋去職后無人能制約，非生產性的軍務費因而居高不下。

表1 1928-1936年度南京國民政府軍務費支出表

資料來源：楊蔭溥：《民國財政史》，中國財政經濟出版社1985年版，第70頁。

上表可以看出，1928-1936年政府財政開支款項中，軍務費約占財政支出的37.4%，1928年年底東北“易幟”，國民政府形式上統一了全國。但是，軍務費比重并未下降，1932年最高，達49.7%；1933年居其次，軍務費為48.5%。1934—1936年財政部公布的軍務費比重有所下降，分別為32.2%、27.1%、29.3%。實際所占比例會更高，因為部分軍務費隱藏到其他支出項目：原屬軍務費的軍事教育費移列教育文化費用，以一般教育文化費用面目出現；國防建設費列入建設費用，以生產建設費用名目出現。[36]70從軍務費絕對額看，軍費大體是持續增加。軍務費占比高，意味著其他開支份額低，建設費占比最低時僅1.3%，最高僅3.8%，平均2.3%。[21]2681933-1936年國民政府真正的建設性支出占比從未超過4%，實業、交通、建設及教育文化事業等平均每項不及1%。[36]76公共事務開支低，導致劣質國家治理，自然無法獲得社會大眾的忠誠，最終危及國民黨與國民政府的政治統治。

四、結論

南京國民政府前期建立了國地分稅制和主計、審計、收支和出納四權分立聯綜體制，從而建立了一套先進的財政治理體制。由于晚清以來憲政與地方自治運動的發展，以及反封建集權制的需要，政治領袖與民眾都接受了較為民主、先進的國地分稅制與四權分立的聯綜體制。然而，國民黨根據孫中山設想構建的五院制政府，實際上是國民黨一黨專制與蔣介石個人專權的政治體制。財政分權與政治集權及個人專權相結合構成了國民政府前期國家治理的基礎性制度，二者顯然存在沖突。

由于財政治理體制與政治體制的沖突，國民政府前期中央集財權與地方分事權同向進行，財權與財力逐漸集中于中央，地方政府財權與事權不匹配。國地稅劃分最初未全面考慮國家治理需要，將田賦及部分附加增收權賦予地方，導致地方治理失控。由于地方與中央利益不一致，地方政府行為完全偏離中央政府的規定。為了保持政權基本運轉，地方政府以犧牲國家總體治理績效為代價，巧立名目，搜刮百姓，苛捐雜稅泛濫，給國家治理帶來高風險：中央政府聲譽嚴重受損，政權合法性受到嚴重侵蝕。再者，由于國民政府派系政治盛行，機構重疊，財政系統內部權力傾軋，而且國民政府權力頂層制度設計為個人專權，大權最后集中于蔣介石個人，制度設計杜絕了財政部門負責人按專業性要求相對獨立施政的可能，四權分立聯綜的財政治理體制無法發揮效力，導致財政支出不當與結構失衡，軍務開支等非生產性開支過大，經濟建設等生產性開支太小，進而出現劣質的國家治理，國民政府成為一個典型的失敗國家。