我國養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任研究
——基于委托代理視角

朱冬梅，曹延雯

（西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院，四川 成都 610031）

一、引 言

人口老齡化加劇是目前我國面臨的社會難題之一。成都老齡辦發(fā)布報告，截止2017年底，成都市60歲及以上的戶籍老年人口為303.98萬，占總?cè)丝诘?1.18%①成都市老齡辦：成都市發(fā)布2017年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告。http://www.scllw.org.cn/news_view.php?info_id=7920。，已遠(yuǎn)超國際上公認(rèn)的當(dāng)一個國家和地區(qū)60及歲以上老年人口占到總?cè)丝诘?0%即為嚴(yán)重老齡化的標(biāo)準(zhǔn)。為積極應(yīng)對人口老齡化帶來的問題，2017年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，將養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)定為養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全，養(yǎng)老服務(wù)供給能力、質(zhì)量以及結(jié)構(gòu)更加合理，養(yǎng)老服務(wù)更加多層次、多樣化，且更加方便可及。在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，政府作為最主要主體，協(xié)調(diào)社會資源的投入，通過構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和購買提供各項服務(wù)等來滿足老年人口的生存、生活和發(fā)展等方面的需求，保障老年人口的生活質(zhì)量。但是，目前對政府在此過程中應(yīng)該履行什么樣的責(zé)任，如何履行其責(zé)任的研究較少且零散。有學(xué)者認(rèn)為政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中負(fù)有制度設(shè)計的責(zé)任，例如陳英姿、滿海霞認(rèn)為政府是作為制度安排，通過自身的運(yùn)作及向老年人提供公共服務(wù)。[1]也有學(xué)者指出政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中負(fù)有在民辦和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間、城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間履行公平公正的執(zhí)政責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。[2]張世青、王文娟認(rèn)為政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中應(yīng)承擔(dān)如下責(zé)任：樹立社會契約型的養(yǎng)老責(zé)任；確立政府間的財權(quán)事權(quán)責(zé)任；培育養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展；完善社會保障制度的責(zé)任以及社會政策責(zé)任。[3]涂愛仙認(rèn)為政府在對失能老人照護(hù)中應(yīng)該承擔(dān)起制定政策法規(guī)并監(jiān)督其落地情況的責(zé)任。[4]可以看出目前學(xué)界對養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任研究較為零散，需要對政府責(zé)任進(jìn)行全面系統(tǒng)深入的研究。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“放管服”改革中，由于信息的不對稱性，家庭、政府、社會組織之間慢慢形成了多重委托代理關(guān)系，本文將基于委托代理人理論，通過分析政府在委托代理關(guān)系中承擔(dān)的責(zé)任來研究政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中政府責(zé)任履行現(xiàn)狀及問題。

二、養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任

全國老齡辦認(rèn)為狹義上的養(yǎng)老服務(wù)是為老年人提供包括生活照顧和康復(fù)護(hù)理的服務(wù)，根據(jù)本文研究的需要，將對這一層次上的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行研究。

（一）養(yǎng)老服務(wù)供給中的委托代理關(guān)系

在委托代理視角下，行為主體根據(jù)契約，雇傭另一些行為主體為其提供服務(wù)，在此過程中，授予受雇者一定的決策權(quán)力，然后根據(jù)其提供的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量支付相應(yīng)的報酬，其中，前者稱之為委托人，后者稱之為代理人。委托代理關(guān)系建立在信息不對稱的環(huán)境下，市場參與各方主體所擁有的信息具有差異性。由于信息不對稱，養(yǎng)老服務(wù)的安排、生產(chǎn)以及提供等過程存在分離情況，可能涉及到多個行為主體共同協(xié)作完成，這就在老年人和政府、營利性組織、非政府組織等主體之間形成了多種委托代理關(guān)系。

在養(yǎng)老服務(wù)供給的過程中，從養(yǎng)老服務(wù)需求提出到老年人需求得到滿足，涉及到兩類委托代理關(guān)系。其一，老齡人口作為初始委托者，委托民營組織、政府部門和慈善組織提供養(yǎng)老服務(wù)，代理方向老年人直接提供其所需要的公共服務(wù)，就構(gòu)成了直接委托代理模式，如圖1所示。在老年人與營利性民營機(jī)構(gòu)的直接委托代理模式中，老年人需要支付費用獲得其提供的養(yǎng)老服務(wù)。在老年人與政府的直接委托代理模式中，政府直接生產(chǎn)提供養(yǎng)老服務(wù)，通過固定資產(chǎn)投資、設(shè)施規(guī)劃與人員、服務(wù)設(shè)置來舉辦福利院、敬老院為“三無”和農(nóng)村五保老人提供直接的免費養(yǎng)老服務(wù)。在老年人與慈善組織的委托代理關(guān)系中，慈善組織會通過慈善捐助、志愿服務(wù)等形式無償提供一部分老年人所需的養(yǎng)老服務(wù)。其二，因營利性民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接提供養(yǎng)老服務(wù)一般屬于高檔養(yǎng)老服務(wù)，其服務(wù)費高昂，往往僅能滿足一些高端群體的需求；而政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)意味著承擔(dān)巨大的財政壓力和更多的社會責(zé)任。2013年國務(wù)院辦公廳在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2013]35號，以下簡稱為《意見》）提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用①國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見。http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml。。在政策的推動下，養(yǎng)老服務(wù)社會化及市場化在逐步推進(jìn)，相關(guān)主體形成了第二種關(guān)系，即間接委托代理模式，如圖2所示，政府為保證養(yǎng)老服務(wù)的公益性不變，政府將部分養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和提供通過公開招標(biāo)，以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式，委托給第三方組織，即一些非營利組織或營利性組織和個人，非營利組織或營利性組織和個人是養(yǎng)老服務(wù)的具體提供者和安排者，也是最終代理人，政府通過政府購買的形式參與養(yǎng)老服務(wù)的提供。

圖1 直接委托代理模式

圖2 間接委托代理模式

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任

政府在上述直接委托代理模式扮演著代理者的角色，負(fù)責(zé)直接為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，是養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者。在間接委托代理模式中，政府作為老年人的直接代理方，同時也是第三方機(jī)構(gòu)的間接委托者，是養(yǎng)老服務(wù)的安排者、購買者、監(jiān)督者。

1.組織責(zé)任。政府作為養(yǎng)老服務(wù)的直接代理者或間接委托者都必須承擔(dān)起健全協(xié)調(diào)工作機(jī)制、統(tǒng)籌各部門工作的組織責(zé)任。面對老齡化形勢加劇的現(xiàn)狀，中央政府以及各地政府將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，納入政府重要議事日程。各級政府下設(shè)行政機(jī)構(gòu)如民政部門、發(fā)展改革部門、財政部門、老齡工作機(jī)構(gòu)、公安消防、衛(wèi)生計生、國土、稅務(wù)、質(zhì)檢等部門都為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展開展各自所負(fù)責(zé)的相關(guān)工作，因此需不斷強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間、機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，以此形成齊抓共管、整體推進(jìn)的工作格局。

2.制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任。政府作為養(yǎng)老服務(wù)的直接代理者或間接委托者都必須承擔(dān)起制度設(shè)計與規(guī)范的責(zé)任。政府在直接委托模式中扮演著代理者的角色，承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)的安排、生產(chǎn)和提供，需要進(jìn)行決策、制定政策和進(jìn)行財政投入；在間接委托代理模式中，政府作為委托者或安排者，不作為所有養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者，需要進(jìn)行決策安排，根據(jù)公眾需求決定增加或改善養(yǎng)老服務(wù)，將一些養(yǎng)老服務(wù)委托給市場和社會力量來提供；為保證各方力量有序、公平、公正地進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的供給，政府需要用政策和法律來規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的委托代理關(guān)系，設(shè)定完善的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)進(jìn)入與退出機(jī)制，制定各參與主體的行為規(guī)范以及責(zé)任追究機(jī)制，具有制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任。

3.財政責(zé)任。政府作為養(yǎng)老服務(wù)的直接代理者或間接委托者都必須承擔(dān)起財政責(zé)任。在養(yǎng)老服務(wù)供給的過程中，作為直接代理者，為滿足特殊老年人群體的需要，需要合理安排財政支出預(yù)算，以直接提供保障老年人利益又不為政府帶來過重財政負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)；作為間接委托者，政府需要針對不同性質(zhì)的參與主體制定不同的財政優(yōu)惠政策，通過稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等形式鼓勵其他主體的參與，引導(dǎo)社會資源尤其是土地、資金、人才等資源向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)流動；作為購買者，政府需要制定詳細(xì)的購買法規(guī)，確保資金的合理配置和財力的合理使用。

4.監(jiān)督責(zé)任。政府作為養(yǎng)老服務(wù)的直接代理者或間接委托者都必須承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任。政府在養(yǎng)老服務(wù)委托代理機(jī)制下對各個環(huán)節(jié)及各個參與主體的行為活動進(jìn)行監(jiān)督，同時監(jiān)督政府相關(guān)部門及其公職人員的行為，以保證各相關(guān)主體按照法律法規(guī)辦事，遵守契約。政府在直接委托代理模式下，具有對直接代理老年人服務(wù)需求的部門和機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任外，還具有對營利性民營機(jī)構(gòu)、慈善組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中提供養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量、落實養(yǎng)老政策法規(guī)的情況、服務(wù)人員專業(yè)服務(wù)能力等行為進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任；政府在間接委托代理模式下，具有涉及到代理方即第三方組織的招標(biāo)及遴選，政府為動員、鼓勵和支持各類社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給而出臺的各項優(yōu)惠政策落實與屬實情況，政府財政資金的分配利用情況，對相關(guān)人員的權(quán)利保障狀況等進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任。

三、養(yǎng)老服務(wù)供給中政府責(zé)任的履行現(xiàn)狀

（一）政府組織責(zé)任的履行現(xiàn)狀及問題

目前，在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，制定大政方針，國務(wù)院通過印發(fā)總體的指導(dǎo)意見或者通知，組織地方政府相關(guān)單位根據(jù)下發(fā)文件，結(jié)合本地實情制定符合本地的具體實施細(xì)則。然而，國務(wù)院下發(fā)文件多以“意見”“通知”的形式，雖具有一定約束力和法律效力，但因各地方政府具有自由裁量權(quán)，文件中的規(guī)劃得不到較快的落實和實施，例如四川省作為全國老齡化程度位居第二位的省市，在2013年10月份國務(wù)院下發(fā)《意見》后，四川省在2014年2月份出臺《四川省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》，從內(nèi)容來看，后者對前者在基本原則、主要任務(wù)尤其是加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費市場及政策措施規(guī)劃上做了刪減。且四川省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的各項數(shù)據(jù)指標(biāo)在2017年最新發(fā)布的《2016年四川省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中并未進(jìn)行統(tǒng)計公報，這說明雖然當(dāng)前中央政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，但地方政府卻沒有給予足夠的重視，并未將養(yǎng)老服務(wù)供給中的主要指標(biāo)納入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中去。

（二）政府制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任的履行現(xiàn)狀及問題

自《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》于1996年出臺以來，歷經(jīng)22年的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)體系政策框架正在形成，國家層面上出臺了41部與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策法規(guī)，地方政府也相繼出臺了結(jié)合本地實際的80多部相關(guān)法規(guī)。但這些法規(guī)較為宏觀，針對性和可操作性較弱，缺乏操作便捷的實施細(xì)則和具體辦法，對養(yǎng)老服務(wù)供給過程中各環(huán)節(jié)及主體的約束性較差。[5]例如政府采購制度方面，政府應(yīng)對購買什么服務(wù)，以什么標(biāo)準(zhǔn)，向誰購買，分配給誰做出一套完整的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)，[6]但政府購買過程中存在購買服務(wù)對象與購買對象的缺乏，對服務(wù)對象和購買對象沒有給予合理評價等問題，致使購買成本高、購買質(zhì)量低的情況出現(xiàn)。[7]由于運(yùn)行過程缺乏公開、競爭，選擇程序和標(biāo)準(zhǔn)不明確，在政府掌握主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)的情況下，社會組織則處于從屬地位，在交易談判中議價能力弱，乃至失語，交易過程中存在委托代理合作的隨意性較大的問題。[8]

（三）政府財政責(zé)任的履行現(xiàn)狀及問題

我國政府在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中履行的財政責(zé)任主要是進(jìn)行財政支持，財政支持包括資金補(bǔ)貼、代用券發(fā)放、直接立項撥付、稅收優(yōu)惠與減免、低息貸款、貸款擔(dān)保等內(nèi)容。目前我國養(yǎng)老服務(wù)的有效供給不足，社會寄希望于政府，希望政府通過財政能力和制度安排來解決這一矛盾。[9]但是目前我國針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)出臺的一系列財稅政策，還是以政策性文件為主，而且多散見于各地各層級的政策法規(guī)中，并沒有形成一套專門的針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的具有規(guī)范性和指導(dǎo)性的財稅法律體系。例如在財政方面，中央和地方政府沒有安排專項基金支持家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社會養(yǎng)老，多是給予臨時性支持或政策上的支持。[10]表1為近年來民政部在老齡事務(wù)中的支出決算情況。

表1 民政部老齡事務(wù)支出決算表 單位：萬元

由數(shù)據(jù)可以看出，老齡事務(wù)在社會保障和就業(yè)支出中所占比例較小，2012-2016年只占到1%-1.7%左右，而至2017年的決算表中，已無法找到老齡事務(wù)支出項。每年用于老齡事務(wù)的財政撥款較少，并且財政預(yù)算沒有針對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)立明確的預(yù)算科目，財政的撥款具有不確定性，同時在老齡事務(wù)項目解釋中沒有明確指明該項支出的具體消費層面或步驟，這將不利于該筆資金的有效利用。

在稅收層面上，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在三個方面：直接針對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，針對向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)捐贈以及稅收征管方面的優(yōu)惠政策。但這些優(yōu)惠政策比較零散，缺乏統(tǒng)一導(dǎo)向性，政策措施在實施中時間上缺乏連貫性、指導(dǎo)性和方向性。并且公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往會更多地獲得政府在財政上的支持，造成對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不公，阻礙民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（四）政府監(jiān)督責(zé)任的履行現(xiàn)狀及問題

目前，在養(yǎng)老服務(wù)社會化市場化的過程中，由于政府的監(jiān)督責(zé)任未履行到位，出現(xiàn)以下問題：（1）老齡化市場的日益擴(kuò)大，使越來越多的社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，而社會資本的從業(yè)資質(zhì)良莠不齊，提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量差異性較大；[11]（2）一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中，更多運(yùn)用市場法則，出現(xiàn)了追逐經(jīng)濟(jì)利益，定價較高的現(xiàn)象，忽略了具有經(jīng)濟(jì)困難但有養(yǎng)老服務(wù)需求的老人需求；[12]（3）專業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員較少，目前從事養(yǎng)老服務(wù)的人員許多并無專業(yè)資格證，虐待老人的案件時有發(fā)生；（4）缺少有效監(jiān)督和反饋機(jī)制，不能及時了解老年人對養(yǎng)老服務(wù)多樣化的需求，不能有效滿足老年人的需求，也不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

四、完善養(yǎng)老供給方式中政府責(zé)任的建議

1.制定權(quán)力與責(zé)任清單。制定地方政府權(quán)力與責(zé)任清單，適當(dāng)約束地方自由裁量權(quán)，同時明確各部門工作職責(zé)。為使地方政府具有更高的積極性去響應(yīng)中央政府的通知，需對政府間的事權(quán)進(jìn)行劃分，保證財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，避免地方政府承擔(dān)事權(quán)多于財權(quán)，而無力承擔(dān)起發(fā)展地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的責(zé)任。

2.規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)政策體系，制定實施細(xì)則。針對目前出臺政策制度存在的問題，需要加快整合涉及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各種政策文件，將各地各層級政府的有益實踐嘗試形成的規(guī)章文件轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，將原來宏觀的政策法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，制定出規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)供給的實施細(xì)則，細(xì)則應(yīng)包括服務(wù)質(zhì)量評估、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量評估、老年護(hù)理服務(wù)分級標(biāo)準(zhǔn)化、從業(yè)人員技能等級規(guī)范、財稅支持對象及力度等。完善政府的制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任，從頂層設(shè)計的高度為養(yǎng)老服務(wù)的供給指明發(fā)展方向，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，提高社會資源的利用率。

3.完善財稅優(yōu)惠法律體系，安排專項基金予以支持。針對政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中存在的財政責(zé)任問題，需要制定明確、有效、有指導(dǎo)性的財稅政策，提高財政投入及稅收對養(yǎng)老服務(wù)供給方的調(diào)節(jié)促進(jìn)作用。從短期來看，需要加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)供給的財政投入，安排專項基金進(jìn)行支持；從長期來看，需要調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的稅收優(yōu)惠空間以及財政政策，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)金融體系，調(diào)動社會各界參與養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性。

4.建立完整行業(yè)監(jiān)督機(jī)制及信息網(wǎng)絡(luò)平臺。完善政府的監(jiān)督責(zé)任，建立一套完整的行業(yè)監(jiān)督機(jī)制，同時利用信息技術(shù)的發(fā)展，建立養(yǎng)老服務(wù)供給的信息網(wǎng)絡(luò)平臺。首先，對各級政府部門對財政資金的使用狀況以及對養(yǎng)老的工作績效進(jìn)行監(jiān)督和考核，確保責(zé)任到位，任務(wù)落實，定期在平臺向社會公眾發(fā)布。其次，通過建立服務(wù)商家點評機(jī)制、老人健康評估管理機(jī)制和服務(wù)工單跟蹤監(jiān)督機(jī)制，對養(yǎng)老服務(wù)供給方的基礎(chǔ)設(shè)施、人員素質(zhì)、管理水平、服務(wù)質(zhì)量、社會信譽(yù)等進(jìn)行綜合評估，轉(zhuǎn)變以往喜歡用行政命令的方式，更多采取標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)制化的評級標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)化的評價方式，并在門戶網(wǎng)站上定期發(fā)布評估結(jié)果，接受公眾查詢和社會監(jiān)督，同時利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺降低養(yǎng)老服務(wù)供給過程中的信息不對性，提高養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

本文在委托代理視角下，分析了政府在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中扮演的角色，直接代理者、間接委托者及承擔(dān)著相應(yīng)的組織責(zé)任、制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任、財政責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任；分析了政府各項責(zé)任的履行狀況和問題，并提出了針對性建議。當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)供給體系還不完善，不能很好地滿足老年人多層次多樣化的需求，希望政府能更好地履行各項責(zé)任，充分引導(dǎo)和發(fā)揮社會力量補(bǔ)充完善養(yǎng)老服務(wù)供給體系，讓老年人過有質(zhì)量的生活。