當前土地儲備運作模式的現實問題及對策思考

文/劉浩輝 佛山市南海區土地儲備中心 廣東佛山 528000

2018年1月，國土資源部、財政部、中國人民銀行以及中國銀行業監督管理委員會四部門聯合修訂了《土地儲備管理辦法》，為加強土地儲備管理、促進土地資源的合理配置提出了具體要求。目前我國的土地儲備運作流程大體上包括土地入庫、土地整理、土地出庫三項內容。

1、我國當前土地儲備運作流程

我國土地儲備運作主要包括土地取得、開發整理、存儲、供應等流程，具體如圖1所示。

圖1 土地儲備運作流程

1.1 土地收儲

土地入庫即取得土地，是指政府土地職能部門制定土地利用及土地儲備計劃，通過各種方式儲備土地。目前土地儲備機構進行儲備的土地主要來自：已辦理農用地轉用或土地征收批準手續并完成征收的土地，行使優先購買權取得的土地，收回、收購的土地以及其他依法取得的土地。其中，在將集體所有的土地轉變為國有土地的過程中，必須根據收購時的各方面經濟情況對被征收方進行相應的補償。我國建立城市土地儲備制度的初衷是為了解決城市土地管理混亂問題，但目前出現了許多假借集體利益大量征收農村集體土地而對失地農民賠償安置不合理的情況。

1.2 土地開發整理

土地開發是指政府按照制定的土地利用規劃確定土地的用途，將取得的土地進行拆遷安置、平整土地、建設基礎設施及公用設施等。之所以要先進行整理，是因為收購的土地基本上是未經開發的毛地，如果直接出讓給開發商，政府收益較小，開發商的投資風險也較高，因此，政府在取得土地后，會先統一進行基礎開發整理已達到熟地條件。土地收儲回來后，先進行一級開發，達到三通一平、五通一平、七通一平等通平要求后，再按照市場需要及土地規劃進行土地供應。

1.3 土地出庫

我國的土地供應主要有劃撥、租賃、出讓、作價入股和授權經營等方式。目前經營性用地出庫主要以招標、拍賣、掛牌的方式確定土地使用者和土地價格，非經營性用地主要采用劃撥、租賃方式供地。

2、當前土地儲備運行模式

隨著近年來土地供應市場化程度的日益增長，我國的土地儲備制度也有所改變，目前主要有市場主導、政府主導、政府市場混合三種運行模式。

2.1 市場主導型

市場主導型是指政府成立專門的土地管理公司進行土地儲備，使其借助政府支持和國有企業的資金優勢壟斷土地儲備，這種模式走市場化路線，優勢之處在于政府可以通過各種手段對企業進行指導、監督，還能在提高開發效率的同時降低土地一級開發成本，有助于緩解政府資金壓力，分散政府投資風險。但其收儲實施主體的合法性，常常受到質疑。

2.2 政府主導型

政府主導型土地儲備模式中，政府掌握土地的統一收購權和統一出讓權，土地儲備機構代表國家政府進行土地儲備工作的運作，在這個過程中，政府完全掌握對征購、開發、批地和出讓的決定權，這一模式具有強制性特點，優勢是政府充當了土地儲備中的主體，經濟關系明確，保障了土地供應的統一性，其次，政府能夠對地價進行調控，可以有效防止在土地一級開發整理中的增值收益流失。

2.3 政府市場混合型土地儲備模式

這種土地儲備模式以政府主導、市場運作、企業參與為原則，以政府和企業單位為主體，兩者共同協調配合，這種政府與市場結合的模式，在土地開發整理及開發環節體現的比較明顯，這種模式的優勢是可以借助政府信用增加土地儲備資金，發揮政府的主導和監管作用，同時還能發揮企業的管理優勢和市場運作效率。

3、現行土地儲備運行制度及運行模式存在的問題

3.1 土地儲備相關法律規范體系不完善

目前我國關于土地儲備管理的法律規范以《土地儲備管理辦法》為主導，該辦法主要是將土地儲備工作的經驗進行總結，繼而上升到政策層面，具有一定的強制性。土地儲備是一項系統性工程，而當前我國土地儲備工作依據的各項規范性文件和地方性法規之間往往存在差異，土地儲備機構的法律性質不統一 [1]。由于與其他部門或行業的規章制度存在沖突，因此在實際操作過程中，土地收儲往往難以實施。制定土地儲備法規的目的主要是為了加強政府對土地的調控力度，進一步規范土地市場的運行，但同時，政府本身也是參與土地儲備的主體，這就導致政府角色沖突。此外，儲備土地抵押融資方面存在法律障礙，現有的土地儲備制度也缺乏切實有效的法律層面的約束。

3.2 當前土地收儲能力難以滿足城市化規劃的發展要求

隨著城市化建設的不斷深入，對建設用地供應數量的需求也越來越大。當前政府進行土地儲備工作主要還是通過征收、收購、收回和置換四種方式，其中，征收是傳統城市化建設中的的主要收地方式，雖然快速但是由于具有強制性而備受質疑。隨著新型城市化建設發展戰略的提出，以往靠大范圍征地拆遷來增加土地存儲的方式已經難以維持，更多的是對現有無序、低效的存量建設用地進行更新改造、內部挖潛。另外，最新修訂的《土地儲備管理辦法》大幅提高土地儲備入庫標準，對土地入庫前的各項情況核查、前期開發整理要求越來越嚴格，盡管其出發點是為了更好地規范土地儲備行為，但在實際操作中也增加了土地收儲的時長及難度，從而制約了土地儲備機構的收儲能力和效率。

3.3 土地儲備成本上漲，土地儲備資金不足

土地儲備工作的順利進行通常需要巨量資金支持，但隨著近年來房地產市場的不斷發展，帶動地價上漲，導致土地儲備成本不斷上升，政府各級土地儲備機構的儲備資金嚴重不足。根據最新修訂的《土地儲備管理辦法》，土地儲備資金需要通過政府預算安排，實行專款專用。由于國家及財政部門已明確禁止土地儲備機構向銀行融資貸款，目前土地儲備資金大多只能通過地方財政專項資金或土地儲備專項債券資金解決。一方面，地方政府財政專項資金普遍緊張，撥款較難落實；另一方面，土地儲備專項債券資金額度比較小，難以滿足巨量的收儲資金需求，且使用限制條件較多，不夠靈活。資金方面的不足嚴重制約著土地儲備工作的進行，限制了政府對土地市場的調控力度 [2]。

4、如何優化土地儲備運行模式

4.1 健全土地儲備法律法規，完善法律依據

鑒于土地儲備具有的重大意義，我國應在更高層面為土地儲備提供法律依據，提高土地儲備各項規章制度的法律效力，同時，各地政府應以中央立法為參照基準，結合當地城市發展特點制定合理有效的土地儲備工作指導細則，以便形成自上而下、統一而又互相補充的土地儲備法律體系，保障土地儲備工作的有法可依。

4.2 探索多元化融資方案增加土地儲備資金來源

當前，我國社會正處于全面深化改革階段，國家層面對地方政府性債務的態度越來越審慎，以往主要采用銀行貸款的土地儲備融資模式已難以為繼。土地儲備資金來源單一，導致地方財政壓力日益加大，因此我們必須探索多元化融資方案，增加土地儲備的資金來源 [3]。在具體實踐中，一方面，可以通過發行土地儲備債券，以穩定回報率吸引社會各方閑散資金投入，有效緩解地方政府財政壓力，另一方面，政府可以建立土地基金，將土地出讓的收益作為本金，通過投資運營籌集到資金后再回歸到土地收儲及開發整理等方面。在土地儲備融資方面，我們可以借鑒國外先進土地儲備融資模式，比如利用稅收等社會資本、利用發行免利得稅的土地債券、設立專門技術服務機構確保政府優先購買權，增強政府的土地收儲力度。

4.3 合理制定土地儲備規劃，緩解土地收儲及供地壓力

為了保障城市發展規劃的順利實施，政府必須制定合理的土地儲備利用規劃，同時，還應實時監測土地市場需求，將土地儲備規劃與城市規劃相協調。對國外城市化發展歷史進行分析后發現，城市化發展初期和中期發展路徑大不相同，政府應根據各城市發展的不同需求改進土地儲備目標。比如，當城市化的人口和產業呈集聚化發展，城市用地出現嚴重不足時，為了緩解居住用地供應壓力，政府可結合土地儲備規劃，增加城市居住類建設用地的占地比例，提高城市土地的利用效率，增加容積率 [4]。當一二線城市化水平程度較高，已基本滿足人們對基礎設施需求之后，地方政府可以將之前的過渡期土地儲備目標加以改進，使其更著重于調控城市房價、改善居住環境及提高公共服務水平等方面。

4.4 加強地方性指導，適度放權，提高土地儲備運作效率

目前我國城市化發展存在著明顯的區域差異，各地方土地儲備工作也因此面臨著不同的困境。在這種情況下，中央政府應放管結合，在建立健全對地方土地儲備工作監督機制的前提下，允許各級地方政府依據自身現狀制定適合當地發展的土地儲備運行策略。各地土地儲備機構應從規劃入手，建立土地儲備長期規劃機制，以項目為紐帶，積極帶動地方各平臺之間的專項土地儲備工作，走出一條具有自身特色的道路。在具體工作實踐中，土地儲備機構與規劃部門應不定期舉行交流活動，成立專項部門解決土地儲備工作的相關事宜，出現問題及時溝通，提高工作效率。同時，各地區政府應積極創新土地儲備運作模式，比如采用“兩級運作”、“三聯動”等方式，充分調動各單位積極性，降低拆遷成本，縮短土地儲備運作周期。此外，地方政府可以根據實際工作情況，制定土地儲備考核機制，利用獎勵制度激發員工的工作積極性，進而提高土地儲備工作效率。

4.5 加強對土地儲備信息的管理，完善監督機制

實現土地儲備信息公開透明，是轉變政府職能、促進政府法治建設的基本要求，在土地儲備工作進行過程中，相關單位也應公開土地儲備項目成本及用途，接受公眾的監督和約束。同時，應完善土地儲備監督機制，對政府土地儲備行為進行規范，以維護國家和集體民眾的利益。可以成立專門機構對土地儲備工作進行全方位監管，加強對資金流轉的監督力度，確保賬目清晰可查，杜絕腐敗行為的出現，以保障土地儲備工作的順利進行。

結語：

通過對現行土地儲備制度進行完善，國家可以加強對土地開發和利用的有效控制。通過完善土地儲備的相關法律依據，可以在實踐中保障土地儲備工作的正常運行。通過拓寬資金渠道和優化儲備運行模式，可以提高土地儲備的能力和效率。通過公開土地儲備工作的相關信息，可以加強對土地儲備機構的監管力度，有助于規范土地儲備操作過程。綜上所述，在土地儲備運行中，我們要不斷進行制度及方式優化完善，使土地儲備工作得以落實到位。