城市軌道交通項目PPP模式的結構分析

李大禹

（中鐵南方投資集團有限公司，廣東 深圳 518000）

1 PPP模式在城市軌道項目中的應用實踐

以東莞地鐵1號線PPP項目為例，項目公司注冊資本為106 588萬元（ 項目資本金總額的5%，最終以股東協議約定為準）。項目資本金與注冊資本之間的差額（ 約2 025 169萬元） 由各方股東按照股權比例以現金方式出資，計入項目公司資本公積。聯合體股東成員一律以貨幣方式出資，并保證按照PPP項目合同約定的繳付時間及時繳付。本項目整體運作模式結構如圖1所示。

圖1 項目總體運作模式圖

具體為市政府授權市發改局作為本項目PPP改造的實施機構，重新通過 PPP 模式適用的競爭性采購程序選擇符合要求的社會資本。公司工商登記注冊完成后，市政府向項目公司出具本項目特許經營授權書，實施機構與項目公司簽訂本項目的 PPP合作協議，約定：（1） 在建設期，由項目公司負責投資建設東莞市軌道交通 1 號線一期工程項目；東莞市軌道交通 1 號線一期工程 PPP 改造項目實施方案；（2） 在運營維護期，由項目公司負責本項目全部設施的運營、維保養護、更新重置及追加投資。項目公司作為本項目的授權投資、建設和運營主體，根據 PPP 合作協議的約定，可獲取來自廣通商及票務的收入，而且可根據約定中的績效考核要求，獲得來自政府部門提供的資金補助，據此收回投資并獲得合理回報；（3） 合作期滿后，項目公司通過協議約定方式將項目設施無償移交給市政府指定機構。

2 城軌交通項目建設過程中的PPP模式結構創新思路

2.1 “A+B”模式

該新型PPP模式下，政府將城軌交通建設中土建施工工程 （稱之為A包） 與車輛設備以及運營維護管理 （稱之為B包） 融為一體，通過招募各類投資人與指定機構共同設立特許經營公司，對擬建軌道項目投建及后期運營等進行統籌。當特許經營權到期以后， 公司固定資產即移交給政府部門[1]。需要注意的是，在該種模式下A包中不包含征地拆遷以及管道改線和綠化遷移等工程項目，一般情況下工程項目的資金，主要來自政府部門，之后項目可由具備專業資質的施工單位進行承建。從實踐來看，該模式屬于較為典型城軌PPP模式，實踐中如果實施主體僅有一家，則會變成BOT模式。分析現階段我國城軌項目市場發展基本情況，可知市場環境較之于以往發生了非常大的變化，其中活躍度較高的一類施工企業為央企，該類企業進行工程項目建設期間需要對建設資金、投資資金、企業運營資金等多方面的資金進行有效分析，從而要求企業在選擇PPP模式過程中，應當注意以下要點：（1）建設企業在城軌項目建成后即失去優勢，由于股權投資長期處于無法退出狀態，因此會影響股東積極性；（2）A包與B包資產共同置于特許經營公司，不僅會對該公司經營盈利能力產生不利影響，且會導致政府補貼壓力增大。為此，建議采用城軌交A包+B包模式，從而在利用PPP模式期間，可以將項目建設公司的特許建設權利放開，以便能夠讓政府、投資者可以結合自己了解的信息在市場中進行項目建設公司的合理選擇。所以針對政府部門而言，A包資產責任是難以回避的，劃分出A包資產有利于政府部門基于中期財政情況對購買服務以及回購股權等進行靈活選擇，同時，也是多年來國內城軌交通項目PPP模式的優勢體現[2]。

雖然政府部門購買服務使當期資金壓力有著較大的緩解與改善，但是此種行為使得政府部門后續所付出的代價較大，如果B包投資負責運營公司存在著非常嚴重的運營問題，將會對城軌線路的整體運營效果產生不利影響。因此，立足于經濟學視角，政府部門需要在結合自身財力狀況的基礎上，在有能力之時多進行A包資產的有效回收，而立足于社會投資者角度，則需要將A包和B包資產作以劃分處理，之后再選擇相應的資產公司進行加入。因此，現階段我國的城軌交通建設公司，在利用PPP模式進行項目建設期間，公司全員的參與度非常高，參與的工作主要為運營前期及監管等，并沒有進行施工管理的參與，所以對于PPP模式下城軌交通項目運營公司而言，施工企業可以不直接參與。

2.2 城軌交通項目中的B包模式

A包資產主要政府部門投建，而B包資產則屬于PPP模式下特許經營公司應當投資范圍，在項目經營期限內政府部門將A租給公司。就國內城市地鐵建設企業而言，沒有順暢投資渠道，實踐中需利用產業投資基金這一杠桿才能實現。城軌B包模式可以有效解決地鐵建設企業參與時投資渠道不暢等問題，該種模式的應用優勢如下：（1）通過聯合產業投資基金，以基金承擔多數股權投資，項目運營企業在特許公司中并未投入太多的資金，因此運營方投資難度減小。（2）為能夠有效避免股權偏小而產生負面影響及對運營企業進行激勵，對產業基金結構進行優化設置及合理分級。對于運營企業而言，其在基金中對劣后級進行認購，并且利用資金杠桿對優先級進入進行撬動，使超額收益、項目經營績效有效的聯系在一起，從而提升了運營企業的經營績效[2]。

3 對比兩種模式

基于政府部門層面，A+B包模式更適合城市軌道交通項目建設以及運營，尤其是經驗比較欠缺的一些城市，往往希望將城軌交通線路建設以及運營全部交給投資方；B包模式比較適合有城軌交通建設經驗的城市，其解決的主要問題在于引入競爭以及效率提高。從社會資本情況來看，前者投資相對較大，而且回收期也比較長，城軌交通項目建設經營風險相對較大；后者則相反。值得一提的是，后一種模式下政府承擔土建工程項目投資，這體現了政府部門對擬建工程項目的實質參與，資本安全性有所保障。

4 結語

通過以上兩種模式，事實上現階段城軌交通項目PPP模式應用過程中也面臨著一些問題，從社會資本視角看，應當注意5點內容：（1）盡快出臺現代城市軌道交通項目PPP模式應用法規，并且將政府以及各類社會資本統一管理，對雙方權責利關系予以明確，從而全面推進我國PPP模式的法治化建設。（2）轉變政府觀念，正確審視資本逐利的特性，只要社會資本不追求暴利，建議允許以及支持其獲得一定的收益。（3）社會資本退出時應當區分對待。實業投資貫穿特許經營期，類似投資者應當在工程實施期間設立退出窗口期。（4）加快城市軌道交通項目建設相關土地政策的落地速度，不斷細化土地資源的注入程序，從而促進城市軌道與物業良性發展。（5）目前，國內城市軌道交通運營單位缺乏，運營企業受“國資”監管，在對外投資時通常會涉及地方政府財政資金，主管部門應當給予高度重視并出臺政策積極應對。