城鄉濱水功能帶規劃探討
——以瀏陽河文化旅游產業帶總體規劃為例

胡榮煌 熊 偉

（1.長沙市規劃勘測設計研究院，湖南 長沙 410000；2.長沙市城市規劃研究室，湖南 長沙 410000）

在城市發展的歷程中，不少城市依水而興，城市濱水地區作為城市重要的發展帶動要素越來越受到地方政府的重視。尤其是跨區縣的市域河流往往成為串聯中心城市和鄉村地區的次區域，形成城鄉濱水功能帶，能夠帶動城市結構調整、發揚地方歷史文化特色以及帶動城市生態修復。對整個城市生態文明建設、城鄉統籌、城市經濟社會發展以及軟實力的塑造具有重要意義。但是在傳統的發展模式下，時常面臨如自然資源貧乏、水質污染、生態退化、水安全形勢嚴峻和人居環境遭受破壞等現實問題，進而影響整體生態格局安全、城鄉空間環境品質和地區活力。

瀏陽河位于湖南省長沙市的東部，是全境在長沙行政區內的最長河流，全長約234.8 km。流經長沙中心城區、長沙縣和瀏陽市行政范圍，涉及3區5街道和17個鄉鎮。其流域面積約4 665 km2，約占長沙市域面積的40%，對長株潭地區的生態文明建設和長沙市的城市發展具有重要意義。

1 傳統發展模式下的濱水功能帶發展反思

傳統的濱水功能帶規劃方面往往存在著以下不足：（1）重發展輕保護，忽視完整的生態保護格局的構建。生態本底條件是濱水地區發展的基礎，脫離保護談發展無異于涸澤而漁。過去的規劃和建設中，生態保護多作為規劃的原則，而實操性不強，究其原因是在整體的生態格局未確定的情況下，只能頭痛醫頭腳痛醫腳，不能根本上解決問題。（2） 重局部輕整體，發展缺乏統籌。沿線各區縣總體規劃和鄉鎮總體規劃著眼于自身發展，始終體現著不同行政主體對空間發展權的競爭。各類規劃在空間布局、功能引導、產業發展和設施布局等方面的沖突和矛盾較多，存在空間發展結構不明確、產業發展布局混亂、區域發展缺乏協同、重要設施網絡性不強等問題。 （3） 重城輕鄉，發展片面。城市濱水地區具有重要的經濟和景觀價值，歷來屬于地方政府和房地產開發商青睞的熱土。而鄉村地區的濱水地區，由于市場化的開發投資少，經濟效益回報低，鄉鎮政府往往缺少規劃動力，濱水地區的設施布局和產業發展較為滯后。 （4）濱水生態景觀和地方傳統文化特色面臨挑戰。追求經濟效益的開發模式以及模式化復制的城鎮化容易導致沿線地區景觀文化特色喪失。城市地區濱水公共空間受侵占、景觀界面和天際輪廓線被破壞等問題層出不窮，而鄉村地區則面臨傳統文化和地域文化特色被破壞的困境。 （5） 規劃實施傳導機制缺失。規劃實施需要統籌的行政主體涵蓋了市、區縣、鄉鎮三級，由于行政主體事權不一，有必要建立明確的規劃實施傳導機制，統籌協調發展行動與計劃。此外由于濱水功能帶規劃為非法定規劃，其戰略意圖傳導需要法定規劃體系予以落實，涉及規劃內容向法定規劃的轉譯。因此，需要理順各層次規劃內容之間的關系，保障規劃管理和控制內容的有效傳導。

2 瀏陽河文化旅游產業帶總體規劃編制思路

2.1 生態優先，構建“五位一體”的水生態格局

濱水功能帶沿線地區完善的水生態格局從水資源保護、水土保持、水污染治理、水生態修復和水安全保護五個方面進行構建。水資源保護方面要保護用水源頭安全，劃定水源保護區，同時，通過農村面源防治、河網水環境綜合整治、植樹造林、加強保護區管理等方式，加強地表水水源保護。水土保持方面通過劃定預防保護區、防治監督區和重點治理區，明確各區防治措施。水污染治理方面，通過源頭減污、綜合控污和工程治污等手段，淘汰高污染落后產業，優化排放布局，同時，對污水廠提標改造，推行城鎮段河道治河截污工程，實現干流水質提升。水生態修復方面，劃定生態保護區、生態治理區、生態修復區三大區域，提出分區生態修復措施指引，建設森林公園、濕地公園和生態公園，對流域內優質生態資源實施劃界、保護與適度開發。水安全方面，強化海綿城市的設計理念和手法，增強雨洪管理。明確城市防洪標準，建設鄉村生態駁岸，在駁岸兩側劃定緩沖帶，承擔滯洪功能。

2.2 全域規劃，明晰空間管制要求

以多規合一為技術手段，實現沿線地區國土規劃、生態規劃和城鄉規劃的空間融合。通過三區四空間的劃定，明確相關的空間邊界控制和管理要求。首先，在生態評估的基礎上，劃定禁止開發區、限制開發區、適宜建設區三個空間管制區域，制定具體的管控要求。明確城鎮發展空間、產業發展空間、農業空間和生態空間四類空間的布局。其中，城鎮發展空間集中安排城市集中建設用地、鄉鎮集中建設用地；產業發展空間安排產業集中建設用地，主要包括各工業發展區、產業園區及生態農業園區；農業空間主要安排農村生產生活用地及配套設施等；生態空間為實行生態環境保護控制和建設的區域，主要指生態紅線保護范圍和城鎮綠地，包括生態林地、濕地和基本農田保護區等。

2.3 城鄉統籌，塑造新型城鎮化和鄉村振興格局

現狀是城鎮發展不平衡，缺乏具有帶動力的發展龍頭，城鎮特色未能轉化為核心競爭力。為促進城鄉統籌發展，從空間布局、資源條件和特色產業三方面入手，通過打造特色小鎮和美麗鄉村，優化小城鎮群的組織結構，使其成為聯系城鄉， 服務農村的重要紐帶。規劃構建“一帶兩心一環兩區”的城鄉一體化空間體系 （見圖1）。同時，通過特色產業帶動特色小鎮和美麗鄉村發展。明確了城市輻射、農業依托和旅游帶動三類不同的城鎮發展模式，以“布局美、產業美、環境美、生活美、風尚美”為主要目標，打造“都市田園、現代兩型”的美麗鄉村特色名片。

圖1 城鄉發展空間結構圖

2.4 特色發展，明確產業特色和準入門檻

沿線存在部分污染型產業，對生態環境造成破壞；整體產業結構偏低，經濟效益不高，高新技術產業相對滯后；布局分散，重復投資現象突出，產業協作程度差。在規劃中，以文化旅游產業作為地區發展的主導產業，設置地區產業“準入門檻”，提升產業檔次；引導城鎮間的產業分工與協作，實現產業集群化發展，增強產業競爭力；積極引入高新技術產業和創新型產業，加快區域產業結構優化升級。在空間布局上，規劃了以旅游業、農副產品加工、都市服務、現代農業、汽車產業等8大產業區塊，并制定了產業準入的負面清單和鼓勵清單。明確了禁止型和限制型的產業類型，將污染性的產業逐步退出。

2.5 空間引導，建立城鎮和鄉村濱水帶的差異化設計導控體系

規劃中以水生態環境改善和城市功能修補為目標，以空間設計為手段，優化實施路徑，使城鄉濱水景觀特色與濱水地區旅游發展能有效結合。在整體層面上劃定干流沿線1 000 m范圍為濱水控制地區，并明確九道灣重要節點的控制范圍。濱水地區通過分段控制，從功能組織、岸線利用、空間形態以及景觀建筑風貌四類大類控制要素出發，根據城鎮和鄉村濱水控制的不同特點，擬定其相應的控制要點。功能控制主要是對核心濱水區用地功能分級控制，劃定一級濱水區 （絕對公共區域） 和二級濱水區 （相對公共區域） 以及“重點開發段、控制開發段和生態保護段”三大區段，明確濱水功能發展要求。岸線控制方面將濱水岸線劃分為岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區和岸線開發利用區四類岸線，明確其利用方式。空間形態方面對城鎮集中建設區的濱水空間廊道、重要節點分布、濱水區天際線、建筑通透率、建筑面寬、建筑限高的控制要點和原則進行規定。明確了鄉村地區景觀建筑風貌特色需體現農業生產、農耕景觀與自然保護、歷史文化傳統等特點。

2.6 緊扣實施，構建規劃實施保障機制

規劃中建議健全區域法規體系，強化法制化監管效能。通過立法確定流域管理的目標、原則、體制和運行機制，并對流域管理機構進行授權。在法規構建和機構設置的基礎上，通過明晰行政事權，通過事權分解——規劃內容——行動計劃三步走，建立行動協調機制。同時，制定規劃行動指南，明確城鄉濱水功能帶總體規劃對沿線鄉鎮總體規劃、濱水地區控制性詳細規劃以及重點景區規劃的指導內容，對后續規劃編制、區域環境保護、基礎設施建設、產業發展定位等方面進行行動協調，統一文化旅游產業帶沿線發展建設。