新形勢(shì)下北京城市公共安全現(xiàn)狀及對(duì)策研究

陳思宇

（北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所，北京 100000）

習(xí)近平總書(shū)記曾深刻指出，“首都的安全穩(wěn)定在全國(guó)社會(huì)穩(wěn)定大局中具有特殊的重要意義。”《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年） 》第五章第六節(jié)明確要求“加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)事件、危機(jī)管理能力，提高城市韌性”，給全面提升北京城市公共安全指明了發(fā)展方向。

1 當(dāng)前北京城市公共安全現(xiàn)狀

目前，北京城市公共安全形勢(shì)總體平穩(wěn)，但各種風(fēng)險(xiǎn)隱患交織并存。在“四個(gè)中心”建設(shè)背景下，北京政治文化及國(guó)際交往活動(dòng)更加頻繁，加上眾多駐京中央單位及涉外機(jī)構(gòu)，增加了協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件的難度，加重城市公共安全建設(shè)的緊迫性。

1.1 北京城市公共安全主要面臨四類風(fēng)險(xiǎn)

城市公共安全問(wèn)題一般分為四個(gè)領(lǐng)域，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全四大領(lǐng)域[1]。北京城市公共安全主要風(fēng)險(xiǎn)分布如表1所示。

表1 北京城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)類型

1.2 市民對(duì)北京公共安全現(xiàn)狀態(tài)度總體肯定

根據(jù)中國(guó)社科院2016年調(diào)查研究數(shù)據(jù)，對(duì)城市公共安全的認(rèn)知度和調(diào)查對(duì)象學(xué)歷高低呈正相關(guān)；調(diào)查的受訪對(duì)象中90%認(rèn)為北京基本安全；在各類安全問(wèn)題中，最受關(guān)注的是交通安全，其次是環(huán)境污染生態(tài)破壞問(wèn)題，可見(jiàn)這兩項(xiàng)是目前北京城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控的重要課題。

1.3 北京城市公共安全管理體制日趨完善

2004年，北京在全國(guó)率先成立應(yīng)急委，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作。之后，北京以“一案三制”為主線，基本構(gòu)建了市、區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)及總體預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、社會(huì)單元應(yīng)急預(yù)案和大型活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案六大類組成的應(yīng)急預(yù)案體系[2]。

表2 北京“一案三制”應(yīng)急體系

2 北京城市公共安全管控中存在的薄弱環(huán)節(jié)

目前，北京城市公共安全管控取得了一定成效，但仍存在待完善之處，集中表現(xiàn)在以下方面。

一是多政府統(tǒng)管，少社會(huì)參與。“一案三制”優(yōu)勢(shì)在于將決策和執(zhí)行有機(jī)融合，責(zé)權(quán)明晰，最大限度發(fā)揮政府機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性，及時(shí)高效地組織資源投入到搶險(xiǎn)救災(zāi)。但目前城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜程度高，波及范圍廣，單靠政府部門難以全面兼顧，需更多的吸納社會(huì)力量完善預(yù)測(cè)預(yù)警體系。

二是多各自為政，少信息共享。目前，北京的公共安全管理機(jī)制是條塊分割管理，各部門的垂直管理較為健全，部門之間的互聯(lián)互通、協(xié)同和數(shù)據(jù)共享不足，不利于資源整合；另外，協(xié)調(diào)中央在京單位和駐京部隊(duì)的力度不足。尤其是各區(qū)應(yīng)急辦在協(xié)調(diào)級(jí)別相對(duì)較高的單位時(shí)，需要采取“請(qǐng)示”“協(xié)商”等方式，協(xié)調(diào)難度較大。

三是公眾防災(zāi)能力較弱。根據(jù)北京社情民意調(diào)查中心所做的北京市居民防災(zāi)減災(zāi)能力調(diào)查顯示，北京民眾對(duì)就近應(yīng)急避難場(chǎng)所位置知曉度總體不足四成，防災(zāi)減災(zāi)素質(zhì)偏低，93.4%的被訪者認(rèn)為組織演練很有必要。2012年“7·21”北京特大暴雨事件中死亡79 人，其中大部分人缺乏自救知識(shí)，以致于在車內(nèi)溺水、在水中觸電等[3]。

3 城市公共安全建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

近30年來(lái)，在世界宏觀形勢(shì)的影響和安全需求增強(qiáng)的推動(dòng)下，城市公共安全不論從理論研究還是管理實(shí)踐中都被給予高度重視，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的特大城市，已建立相對(duì)完善的城市公共安全管理體系，具有很好的借鑒意義。

一是體系化的法律法規(guī)。涉及城市公共安全的相關(guān)法律法規(guī)覆蓋廣泛，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供全方位制度保障。各級(jí)各類管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限、職責(zé)和任務(wù)規(guī)定明確，具備較強(qiáng)的可操作性，保障了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理的科學(xué)性和可行性。

二是自上而下且注重協(xié)同的公共安全管理網(wǎng)絡(luò)。首先，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的中樞指揮系統(tǒng)。紐約市將應(yīng)急管理辦公室從一個(gè)工作機(jī)構(gòu)升級(jí)為正式的職能部門，負(fù)責(zé)人直接向市長(zhǎng)匯報(bào)工作[4]。此類中樞系統(tǒng)不僅體現(xiàn)了屬地最高領(lǐng)導(dǎo)層的決策效能，同時(shí)也扮演指揮者的角色。其次，注重協(xié)同。美國(guó)的卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)難事件中，由于三個(gè)層級(jí)的政府 （地方政府、州政府、聯(lián)邦政府） 彼此之間的控制和權(quán)威鏈條不夠清晰，遲滯了增援力量的調(diào)動(dòng)。因此在一個(gè)核心樞紐機(jī)構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，各機(jī)構(gòu)和部門縱向?qū)樱瑱M向聯(lián)動(dòng)也至關(guān)重要。再次，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量。隨著公共安全外延的擴(kuò)大，加上城市特性對(duì)公共安全管理復(fù)雜程度的加深，城市公共安全管理很難單由政府一方做到全面管理。因此，以政府為核心、吸納各種社會(huì)力量共同參與，也是目前的重要趨勢(shì)之一。

三是科學(xué)的公共安全管理運(yùn)行機(jī)制。第一，重視災(zāi)害預(yù)警。倫敦市的城市風(fēng)險(xiǎn)管理體系采用全面風(fēng)險(xiǎn)登記的方式，評(píng)估某一風(fēng)險(xiǎn)在近5年內(nèi)的可能性以及可能造成的后果，且每年都編制和發(fā)布《社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)》， 給各地編制應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急規(guī)劃等提供參考[5]。第二， 完善應(yīng)急信息發(fā)布系統(tǒng)。隨著信息化向縱深發(fā)展，城市公共安全問(wèn)題的網(wǎng)絡(luò)輿情壓力也隨之增大。輿情管理成為現(xiàn)代公共安全管理工作的必須手段。日本于1961年出臺(tái)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，其中就明確把國(guó)家的防災(zāi)公共機(jī)構(gòu)指定為日本廣播協(xié)會(huì)，把和社會(huì)組織的合作納入突發(fā)事件應(yīng)急法律體系當(dāng)中[6]。第三，加強(qiáng)公眾危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。為培養(yǎng)市民的危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，日本將每年的9月1日定為“防災(zāi)日”，在當(dāng)日舉行規(guī)模較大的防災(zāi)演習(xí)。

4 北京城市公共安全管理對(duì)策建議

結(jié)合近年來(lái)北京城市公共安全現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建議從創(chuàng)新機(jī)制、完善大數(shù)據(jù)平臺(tái)、推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)和提高居民防控能力等方面著手，進(jìn)一步夯實(shí)首都安全。

4.1 創(chuàng)新城市公共安全管理工作機(jī)制

首先，從公共安全管理宏觀角度提升統(tǒng)籌能力，化解北京目前各部門條塊化分割的狀態(tài)，提高各行業(yè)管理部門協(xié)同合作，降低城市公共安全管理治理成本，提高安全防控的針對(duì)性和效果；其次，創(chuàng)新微觀管理層面城市公共安全政府轄區(qū)分級(jí)體制，重視城市精細(xì)化治理，加強(qiáng)各區(qū)危險(xiǎn)點(diǎn)源監(jiān)控、提高應(yīng)急避難場(chǎng)所知曉率等。

4.2 完善城市公共安全管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)

大數(shù)據(jù)對(duì)于海量數(shù)據(jù)的快速高效處理，以及超強(qiáng)的反應(yīng)能力，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判及應(yīng)急決策提供可能。并且現(xiàn)代城市尤其是像北京這樣的超大城市，其公共安全事件的復(fù)雜程度之深、波及范圍之廣，都需要將大數(shù)據(jù)技術(shù)融入應(yīng)急管理的實(shí)踐。首先，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，整合目前行業(yè)數(shù)據(jù)分塊化的現(xiàn)狀；第二，注重京津冀協(xié)同，針對(duì)城際數(shù)據(jù)流通割據(jù)現(xiàn)象，構(gòu)建城市間公共安全管理合作體系與框架，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)處理跨區(qū)域公共安全數(shù)據(jù)，并將這些信息在城際之間共享；第三，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)，支持以應(yīng)用為導(dǎo)向的關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。

4.3 推進(jìn)城市公共安全產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

中國(guó)已進(jìn)入突發(fā)事件的高發(fā)期和多發(fā)期，尤其是像北京這樣的超大型城市，對(duì)城市公共安全的需求不斷增長(zhǎng)，催生了公共安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2015年，北京市出臺(tái)《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》提出要“建立1至2個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地，突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)，培育5個(gè)以上國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際領(lǐng)先的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)骨干企業(yè)集團(tuán)和20家以上特色企業(yè)”。目前，北京城市公共安全產(chǎn)業(yè)已取得了一定發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大有賴于人才為基礎(chǔ)，應(yīng)加快公共安全管理專業(yè)人才培養(yǎng)，除了高等院校的人才培養(yǎng)之外，職業(yè)教育和培訓(xùn)也是城市公共安全管理人才培養(yǎng)的重要橋梁。此外，繼續(xù)加大對(duì)中小企業(yè)進(jìn)入公共安全產(chǎn)業(yè)的政策激勵(lì)。

4.4 提高社區(qū)居民的防災(zāi)自救能力

災(zāi)難突發(fā)時(shí)，社區(qū)居民往往首當(dāng)其沖。但目前應(yīng)急演習(xí)在社區(qū)很少組織，城市居民普遍對(duì)防災(zāi)應(yīng)急的知識(shí)和演練都較為缺乏，更容易遭受災(zāi)難的打擊，所以針對(duì)公眾的危機(jī)意識(shí)和能力教育十分必要。應(yīng)全面提升社區(qū)的防災(zāi)自救能力，普及城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)突出領(lǐng)域的救援知識(shí)與技能學(xué)習(xí)，定期開(kāi)展避災(zāi)和應(yīng)急演練，在災(zāi)難突發(fā)時(shí)降低生命財(cái)產(chǎn)損失。