毗鄰黨建“金山樣本”的實踐與啟示

上海市金山區(qū)第13期中青班毗鄰黨建課題組

[關鍵詞]毗鄰黨建;實踐價值;金山樣本

[中圖分類號] ?D231 ? ?[文獻標識碼] ?A ? [文章編號] ?1009-928X（2019）05-0041-05

為深入貫徹黨的十九大提出的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，落實習近平總書記關于推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展的系列重要指示精神，主動融入長三角更高質量一體化的發(fā)展大局，金山區(qū)和浙江嘉興市以及下屬的嘉善縣、平湖市等進一步推進“毗鄰黨建”，引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，為長三角地區(qū)一體化發(fā)展的全面深化樹立了樣板、提供了借鑒，對落實“兩區(qū)一堡”戰(zhàn)略定位，加快打造“三區(qū)”“五地”、全面建設“三個金山”具有十分重要的意義。

一、毗鄰黨建的概念

2016年，金山區(qū)在總結提煉多年跨省毗鄰地區(qū)區(qū)域化黨建、協(xié)同聯(lián)動發(fā)展經驗做法的基礎上，首次提出了“毗鄰黨建”概念。毗鄰，顧名思義，是指邊界接壤的意思。毗鄰黨建，即打破區(qū)域壁壘、突破行政區(qū)劃，堅持黨建引領、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與，在不屬于同一行政隸屬關系的毗鄰地區(qū)，凝聚起各級黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞黨建聯(lián)建、社會治理、區(qū)域發(fā)展等內容廣泛開展合作，引領滬浙毗鄰地區(qū)政府間實現跨界治理、協(xié)同發(fā)展、共建共享。

2018年5月，中央政治局委員、上海市委書記李強到金山調研時對金山提出了“努力成為長三角高質量一體化發(fā)展的橋頭堡”的戰(zhàn)略定位。為深入貫徹中央和市委要求，更好推動金山由依賴上海市中心城區(qū)輻射的“一個扇面”向承接上?，F代化國際大都市、長三角城市群“兩個扇面”轉變，金山區(qū)持續(xù)深化“心聯(lián)鑫”區(qū)域化黨建條塊對接、整體融合工作，不斷深化“毗鄰黨建”工作內涵，用更高質量的黨建走出一條引領跨區(qū)域融合發(fā)展的新路。

二、毗鄰黨建的淵源

金山區(qū)與嘉興市地域相連、習俗相似、語言相通、文化相近、姻緣相牽，自古以來就是一個不可分割的自然經濟綜合體。長期以來兩地官方、民間都一直保持著友好往來，兩地獨特的黨建優(yōu)勢、地理優(yōu)勢、人文優(yōu)勢為聯(lián)動發(fā)展提供了得天獨厚的機遇。

（一）紅色淵源。上海黨的一大會址、嘉興南湖的紅船，是我們黨夢想啟航的地方。金山區(qū)第一位共產黨員李一諤（今金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)農建村人）領導的浦南縣委在平湖轉角灣地區(qū)（今平湖市獨山港鎮(zhèn)金沙村）活動時，建立了平湖第一個黨支部——中共衙前支部，并發(fā)展了平湖第一位共產黨員，點燃了兩地革命的星星之火。

（二）人文淵源。金山與嘉興有27公里的海岸線和58公里邊界線相連接壤，楓涇與嘉善在春秋戰(zhàn)國時期就是吳越兩國交壤之境的“吳根越角”，一座山塘橋將平湖廣陳鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)南北兩個山塘村緊緊地聯(lián)系在了一起……兩地地緣相近、人緣相親、文源相通，兩地的民間交流融合從未間斷，跨省姻親、文化走親等多不勝數。

（三）實踐淵源。金山嘉興在邊界區(qū)域的基礎設施改建、環(huán)境治理、社會治安、維穩(wěn)防恐等方面不斷加深合作。如早在上個世紀80年代，平湖市新埭鎮(zhèn)和金山區(qū)興塔鎮(zhèn)（現金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)），為了方便兩地村民出行，就由兩鎮(zhèn)黨委出面，舉兩鎮(zhèn)之力將原來的石子路澆筑成柏油馬路。2010年，金山區(qū)環(huán)保局、平湖市環(huán)保局、金山衛(wèi)鎮(zhèn)、上海石化環(huán)保中心和獨山港鎮(zhèn)就建立了“五方聯(lián)動”機制，聯(lián)合開展交界區(qū)域環(huán)境保護工作，積極化解矛盾糾紛，共同維護邊界的平安穩(wěn)定。

三、毗鄰黨建模式的實踐價值

黨建既是發(fā)展的引領，也是發(fā)展的保障。金山區(qū)和嘉興市在“毗鄰黨建”的引領下，開放共融，凝聚合力，通過地方黨組織到基層黨組織的密切互動，推進“黨建+發(fā)展”模式。當前，金山區(qū)5個鎮(zhèn)、28個村居分別與嘉興市（平湖市、嘉善縣）的8個鎮(zhèn)、28個村居簽訂了毗鄰黨建引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議。

（一）黨建共聯(lián)，架起溝通橋梁。圍繞解決行政區(qū)劃帶來的剛性約束，金山區(qū)充分發(fā)揮黨組織的紐帶作用，從地方到基層跨區(qū)域開展黨建聯(lián)姻，為進一步合作搭建平臺。在和嘉興市簽訂了“毗鄰黨建”引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議后，金山區(qū)又與嘉興平湖市、嘉善縣簽署“毗鄰黨建”引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議，并將其納入“心聯(lián)鑫”金山區(qū)域化黨建聯(lián)席會議成員單位，建立起兩地區(qū)（市、縣）委、相關職能部門以及毗鄰地區(qū)鎮(zhèn)黨委、村居黨組織多層次的合作體系。在區(qū)級層面，打造了一條毗鄰黨建“七彩示范帶”，匯聚金山、嘉善在黨建、治理、惠農、生態(tài)、發(fā)展、人才、文化等領域的示范項目和站點。街鎮(zhèn)層面，廊下鎮(zhèn)與平湖市廣陳鎮(zhèn)在一橋相隔的南北兩個山塘村成立“滬浙山塘聯(lián)合黨支部”，進一步增進兩地黨員的交流互往，合力推動“南北山塘”融合發(fā)展。

（二）機制共建，構筑有效保障。圍繞解決無章可循的短板，金山區(qū)以制度管事、項目推進為導向，奉行事務共商、工作共推、責任共擔的理念，建立健全長效工作機制，為毗鄰黨建工作保駕護航。在區(qū)級層面，成立聯(lián)動發(fā)展6個工作領導小組，建立健全金山、嘉興兩地黨政領導互訪機制、職能部門交流機制、聯(lián)席會議制度。區(qū)級層面與嘉興市以及下屬的平湖市、嘉善縣建立“輪值主席”制度，定期召開聯(lián)席工作會議，共同謀劃合作內容，合力推進合作項目。探索實行“雙組長”負責制，堅持項目化管理，確立了12項年度重點合作項目，定期督查推進。在街鎮(zhèn)層面，金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、金山衛(wèi)鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)等4個毗鄰地區(qū)鎮(zhèn)黨委也建立相應的工作機制，協(xié)同推進毗鄰地區(qū)各項合作共建事務。

（三）要素共享，推動事業(yè)發(fā)展。圍繞雙方資源配置的分化，金山區(qū)通過開展各領域互動交流、協(xié)作，讓人才、產業(yè)、民生等方面的要素調配相互取長補短、更加合理，夯實了融合發(fā)展的基礎。金山區(qū)與嘉興市簽訂了“1+4”人才工作合作協(xié)議，深化教育、文化、衛(wèi)生、體育等領域人才的交流合作。探索干部聯(lián)動培養(yǎng)模式，重點加強科技人才、專業(yè)技術人才、黨政人才的交流互動，已累計互派79名科級干部和村居干部掛職鍛煉。同步健全兩地基層黨組織書記、黨務干部培訓交流制度，探索“雙委員制”，兩地村居黨組織班子成員相互交叉任職。推動衛(wèi)生教育事業(yè)深度融合，平湖市兩家主要醫(yī)院實現上海醫(yī)院建立緊密型醫(yī)療合作關系，平湖市民卡已實現與金山醫(yī)院、上海愛爾睛亮眼科等醫(yī)療機構“點對點”實時聯(lián)網結算。據統(tǒng)計，平湖市來金山月均就診量達9299人次，同比增加51.8%，醫(yī)保實時結算已達4025萬元。金山與平湖9對學校成為友好學校，平湖新增與上海教育合作項目5個，累積選派10個批次478名骨干教師赴上海培訓交流。

（四）鄉(xiāng)村振興，實現同頻共振。圍繞“單打獨斗”的發(fā)展制約，金山區(qū)在黨建促鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略指導下，聯(lián)合毗鄰地區(qū)農業(yè)特色，加強聯(lián)手合作，在“抱團出擊”中努力促進共同繁榮，更好地實踐國家戰(zhàn)略。金山區(qū)的廊下鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)以及平湖的廣陳鎮(zhèn)、新倉鎮(zhèn)等五個農業(yè)特色明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共同打造“田園五鎮(zhèn)”長三角現代農業(yè)園區(qū)。此外，掛牌成立了“區(qū)域協(xié)同·鄉(xiāng)村振興實驗室——明月山塘”項目，將金山廊下郊野公園建設、“田園馬拉松特色小鎮(zhèn)”和平湖“田園小鎮(zhèn)、水墨廣陳”建設有機結合，共同打造跨區(qū)域的觀光休閑度假型旅游圣地。

（五）平安共治，提高治理水平。圍繞平安建設聯(lián)手的固有傳統(tǒng)，著眼更高質量的法治建設，金山區(qū)在“平安共贏”理念的指引下，尋求跨區(qū)域協(xié)作、共機制辦事，為毗鄰地區(qū)深度融合開辟路徑。金山區(qū)與平湖市開展平安邊界區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)建活動，健全完善已建立多年的“組織體系聯(lián)合、工作機制聯(lián)建、警力支援聯(lián)動、社會治安聯(lián)防、矛盾糾紛聯(lián)調、技防設施聯(lián)建、信息資源聯(lián)享、特殊人群聯(lián)管、道口檢查聯(lián)合、法治宣傳聯(lián)袂”的“邊界十聯(lián)”平安建設機制，跨界作案、流竄作案得到有效遏制。

四、毗鄰黨建工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)

（一）重在黨建上，運行機制還不夠完善，推動力不夠強。區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，關鍵在黨建引領。金山區(qū)和嘉興市分別建立了區(qū)（市）委、相關職能部門、鎮(zhèn)、村居四級聯(lián)動的黨建引領運行體系，但是缺少相應的約束機制和考核機制，有的還停留于頂層設計層面，缺乏有針對性、可操作性強的基層組織制度。在具體落實上，黨建活動、文化、人才、平安治理等方面推進加快，產業(yè)發(fā)展、民生服務、生態(tài)環(huán)保等項目還沒真正落實落地。

在走訪毗鄰地區(qū)時有鎮(zhèn)黨委領導反映，有的基層黨組織對毗鄰黨建目的認識還不夠清晰，有的單位還存在重形式輕內容、重過程輕結果、重數量輕質量的問題，活動看起來熱熱鬧鬧，實際效果卻不佳，甚至與中心工作“兩張皮”、沒什么效果。在調研平湖市某村時，村干部反映，有的單位在兩地工作對接合作中抱有任務觀點、應付了事的態(tài)度，聯(lián)動發(fā)展機制沒有完全充分運轉起來。

（二）重在規(guī)劃上，資源要素受制約，加速度還不強?！芭Τ蔀殚L三角高質量一體化發(fā)展的橋頭堡”，關鍵在推進落實。由于金嘉兩地行政體制不同，現階段很多合作項目有待打破行政區(qū)劃藩籬，促進縱深發(fā)展。同時，兩地尚未在基礎設施、科技創(chuàng)新、重點產業(yè)等方面形成有重要影響力的重大合作項目和合作成效，從而促進更大范圍、更寬領域、更深層次的互融互通。

在走訪嘉興市聯(lián)發(fā)辦時有關領導反映，張江長三角科技城是浙、滬兩地政府國內首個跨?。ㄊ校┖献骺萍紙@區(qū)，設想和規(guī)劃很美好，但落實過程推進緩慢，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題仍然存在，概念規(guī)劃和總體規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃如何更好地銜接落地、體制機制瓶頸如何突破亟待研究。在采訪嘉興市委黨校相關教授時，對方呈現了《嘉興市接軌上海“十三五”規(guī)劃》《嘉興市深化接軌上海三年行動計劃》等指導性文件，嘉興對接上海的每件工作、每個項目都有具體的時間節(jié)點和要求，但金山在推動聯(lián)動發(fā)展任務書、時間表和路線圖上還不明晰。

（三）重在搭臺上，群眾獲得感不充分，內驅力還不足。與嘉興市民相比，金山市民可觸摸、可感知的獲得感較少，“與嘉同城”民生紅利有待持續(xù)釋放。在調研中，有百姓反映，對比嘉興市民真真切切地享受到金山公共交通、醫(yī)保就醫(yī)、教育合作等方面的實惠，嘉興生活、工作資源也可以讓金山百姓共享。如共建一張卡，讓金山市民在嘉興也能享受旅游、文化等公共資源的優(yōu)惠、便利。

在互學共建、共融發(fā)展中，對標浙江美麗鄉(xiāng)村、科技創(chuàng)新等先進經驗，金山干部還沒有行動的緊迫感，沒有展現出打造“橋頭堡”的奮斗精神。有的村干部反映，兩地交叉任職涉及干部領域不多、人數少、時間短、任務不明，實際效果僅限于認識掛職地方、了解單位班子成員，干部學習交流力度還不夠大，效益沒有很好顯現。此外，齊心協(xié)力推動長三角更高質量一體化發(fā)展的濃厚氛圍還不夠濃厚，參與鎮(zhèn)、單位數量有限，群眾參與度還不高。

五、推進毗鄰黨建高質量創(chuàng)新發(fā)展的相關建議

2018年11月，習近平總書記在首屆進博會上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。在這一大背景下，“毗鄰黨建”作為一種創(chuàng)新的工作模式，在全國開創(chuàng)了以黨建引領跨省市聯(lián)動發(fā)展的先河，盡管尚處于起步階段，但對全國其他毗鄰地區(qū)如何實現合作共贏有一定的經驗啟迪。下一階段，要不斷克服短板和不足，繼續(xù)開展全方位、多層次、寬領域的毗鄰地區(qū)深度合作，以一體化的創(chuàng)新突破，更好地服務全國發(fā)展大局，力爭成為區(qū)域聯(lián)動、協(xié)調發(fā)展的全國樣本。為此，課題組提出以下思考和建議：

（一）深化內涵和外延，創(chuàng)新繪就引領長三角更高質量一體化發(fā)展的“紅色藍圖”。要進一步深化“毗鄰黨建”工作中遵循新時代“質量強黨”要求的時代內涵。習近平總書記在2018年全國組織工作會議上指出，“提高黨的建設質量”，就是要切實擯棄部分黨建工作重形式輕內容、重過程輕結果、重數量輕質量，與中心工作“兩張皮”的弊病。而金山“毗鄰黨建”的探索和實踐，是對區(qū)域化黨建、傳統(tǒng)基層黨建的功能、機制和內涵的拓展和創(chuàng)新，打通了毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展的任督二脈，為長三角更高質量一體化發(fā)展提供了鮮活樣本，符合新時代“質量強黨”的工作要求。

下一階段，要把毗鄰黨建工作打造成為具有黨建樣本意義的高質量黨建工作，重點在于進一步健全完善毗鄰黨建長效工作機制，切實增強其服務高質量一體化發(fā)展的工作成效。在區(qū)、市級層面注重“帶動”，要繼續(xù)依托“1+6+4”合作框架，切實落實雙方市、鎮(zhèn)、村的聯(lián)動，確保兩地黨政領導定期互訪，相關職能部門定期交流，6個工作小組持續(xù)運行;要進一步發(fā)現、梳理和強化兩地毗鄰黨建的組織紐帶、項目紐帶和利益紐帶，不斷提升工作的互動、雙向、共贏的效果。在鎮(zhèn)級層面注重“聯(lián)動”，要推廣“黨建帶群建”工作格局，以黨建引領推進毗鄰鎮(zhèn)群團組織的聯(lián)動合作，以共青團、婦聯(lián)、商會、文聯(lián)等定期交流、定向互訪、項目共建等方式，將活動下沉到群眾身邊，切實提高群眾對于毗鄰黨建工作的認同感和獲得感。在村級層面注重“互動”，探索村干部交叉任職制。突破行政邊界，讓結對村的黨組織委員相互交叉任職，把黨建“神經元”彼此接入，推動毗鄰地區(qū)干部在難點破解、亮點打造、作風建設等方面的互學互助。