計劃供應制度與當代中國城市糧食問題的解決

[關鍵詞]計劃供應;制度演進;城市糧食;社會效應

[中圖分類號] ?F322 ? ?[文獻標識碼] ?A ? [文章編號] ?1009-928X（2019）05-0028-05

從1953年至1993年的近40年時間，可稱作中國糧食消費的計劃供應時期。1953年10月，隨著糧食統購統銷政策的出臺和具體實施，計劃供應制度作為其中的一部分開始在糧食消費領域逐漸確立起來，并由此構建了與之相配套的糧食票證制度。這一制度與整個糧食統購統銷制度，是中國共產黨在執政后采取的涉及國家發展全局的重大戰略決策，對當代中國城市社會的諸多方面都產生了極為深遠的影響。本文將就糧食計劃供應制度的來龍去脈及其社會效應加以回顧分析。

一、糧食計劃供應制度的由來

在中國，與糧食計劃供應類似的“配售”“配給”或“統購統銷”做法民國時期即已存在，中共中央在醞釀制定統購統銷政策時或多或少受到了影響。

抗戰期間，國民政府曾在浙江、福建、重慶等地實行過配售政策?？箲鸾Y束后，國民政府又于1947年2月對南京、上海兩地的公教人員實行配售辦法。隨著形勢的發展，1948年配售政策又推及北平、天津、青島等城市。[1]國民政府財政部還于1940年10月22日公布對全國桐油實行統購統銷辦法。[2]這是現在已知最早使用“統購統銷”一詞的記錄。之后，“統購統銷”的范圍進一步擴大。1941年3月22日，全國糧食管理局公布了《重慶市民民食供應統購統銷規則》，對重慶市民的糧食供應實行統購統銷，這一辦法后來被推廣到其他地方。[3]同月召開的國民黨五屆八中全會決定對農礦產品實行統購統銷。另外，抗戰期間，日偽政權也曾對淪陷區大、中、小城市的糧食消費實行“配給供應”。日偽政權還在淪陷區農村用“糧谷出荷”辦法掠奪糧食，并實行“計口授糧”。[4]

中國共產黨方面，抗戰末期的1944—1945年間，陳云曾在陜甘寧邊區實行棉花統購、食鹽統銷政策以應對當時的經濟困難。[5]中華人民共和國成立后的第一個“統購統銷”決定，是1950年2月中央人民政府貿易部頒布的《關于出口貨物統購統銷的決定》，其中，統購統銷對象為鎢、銻、錫金屬礦砂，統銷對象為大豆、豬鬃，另對豬鬃在東北實行統購。同年10月，中財委發出了《關于防止物價波動問題的指示》，其中規定：對較缺乏而又與人民生活關系重大的商品，遇有特殊情況時，采取統購統銷及配售禁賣辦法。不久即于1951年1月，公布施行了《政務院財經委員會關于統購棉紗的決定》。[6]作為當時中央財經工作的主要領導人，陳云對“統購統銷”這一稱謂無疑是相當熟稔的。當然，后來通常所說的“統購統銷”主要是借用了上述稱謂，實際上它們之間還是有區別的。

1953年10月1日晚，面對當時糧食購少銷多的矛盾，陳云在天安門城樓會見廳里就改變糧食的現行購銷辦法問題向毛澤東作匯報，建議在農村實行糧食征購，在城市實行糧食配售。毛澤東當即表示贊成。[7]隨后的10月10日，陳云在全國糧食會議上談到“配給”時說：“日本帝國主義在它侵占的地方搞過配給，國民黨也搞得天翻地覆，現在人們一聽到配給就頭痛……‘配給這個名詞有點不太好聽，一說起它就想到日偽統治時代的情況?，F在改了一個名字，叫作‘計劃供應，是糧食部長章乃器先生想出來的。我們的配給不同于日偽時代的配給，那時是油、鹽、醬、醋都配給，現在配給的只是糧食。那時的配給量是填不飽肚子的，我們現在的配給量可以吃飽。種類不同，數量不同，至于性質那更是完全相反的。”[8]由此看出，當時陳云等決策者心目中的“配售”“配給”最初主要來自于民國時期的相關做法，但是為了顯示新糧食政策與以前做法的區別，就分別用“計劃收購”來指代“征購”，用“計劃供應”來指代“配給”，簡稱“統購統銷”。

綜上可知，國民政府和日偽政權的相關做法，為1953年制定糧食統購統銷政策提供了鑒戒。不過，糧食計劃供應和整個統購統銷政策，主要是中國共產黨根據20世紀50年代初的中國實際情況作出的重大決策。另外，糧食統購統銷政策作為一項戰略措施付諸實施，是與中國的工業化和社會主義制度的確立緊密聯系在一起的。中國當時選擇的優先發展重工業的工業化戰略，要求建立與之相適應的農產品計劃配置制度，這是統購統銷政策得以實行的經濟動因。在基本上接受了蘇聯的過渡時期理論的前提下，中央政府在統購統銷政策醞釀出臺之際就將其作為對農業和資本主義工商業進行社會主義改造的戰略措施之一，使得統購統銷從一開始就與社會主義制度的確立聯系起來，這也成為實行統購統銷的政治動因。

二、糧食計劃供應制度的演進

從1953年秋統購統銷政策出臺，到1955年8月市鎮糧食定量供應辦法公布實行，在經歷近兩年的時間后，糧食計劃供應的制度架構基本確立并開始穩定下來。之后，隨著中國社會經歷“大躍進”“文化大革命”、改革開放等重大歷史變遷，糧食計劃供應制度也隨之作出相應調整或改革，直到最終在1993年前后被取消。

在市鎮糧食定量供應辦法實施之前，城鎮糧食計劃供應工作中存在不少漏洞和缺點，盡管曾做了一些改進，但由于各地辦法不一，浪費糧食的現象并未克服，整個計劃供應工作尚需制度化和進一步完善。為此，中共中央、國務院于1955年4月28日發出了《關于加緊整頓糧食統銷工作的指示》。各地根據指示精神，在全國各城市普遍開展節約糧食的宣傳。接著，中共中央、國務院又在1955年5月16日發出《關于整頓城市糧食計劃供應工作的指示》，決定全面實行“以人定量”和各種行業定量供應的計劃供應制度，并要求各地立即著手布置執行整頓城市供應工作。[9]“以人定量”和各種行業定量供應的辦法雖然堵塞了糧食供應上的一些漏洞，糾正了某些浪費糧食的現象，但糧食統銷上仍有不少缺點有待進一步研究克服。

針對城鎮糧食統銷工作中存在的缺點，1955年8月25日，國務院發布《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，規定對符合條件的市鎮非農業人口一律實施居民口糧分等定量、工商行業用糧按戶定量、牲畜飼料用糧分類定量的供應制度，同時對各種用糧對象實行市鎮居民糧食供應證、全國通用糧票、地方糧票等7種供應憑證。《暫行辦法》還根據市鎮居民的勞動差別、年齡大小及不同地區的糧食消費習慣，規定了市鎮居民的具體供應等別、每月口糧定量標準和供應手續。對于工商行業的用糧辦法和糧食制成品的管理、各類牲畜飼料用糧的定量標準及其供應辦法，《暫行辦法》也有詳細的規定。[10]當天，糧食部還頒布了《關于實行市鎮糧食定量供應暫行辦法若干問題的說明》，對于定量供應實行的范圍、市鎮居民和工商行業等用糧對象的具體供應辦法作了說明。[11]與以上辦法相配套，糧食部又于9月5日發布了《市鎮糧食定量供應憑證印制使用暫行辦法》，對市鎮糧食定量供應憑證的使用與管理作了詳細規定。隨著計劃供應制度在糧食消費領域的確立，民用和軍用糧食票證制度也得以構建起來。

同以前的城鎮計劃供應辦法相比，市鎮糧食定量供應辦法規定的對象更明確、分類更細致、供應手續更嚴密、實施的范圍更廣大。市鎮糧食定量供應制度的實行，把城鎮居民及其他用糧對象的糧食消費數量、品種、糧食關系轉移等納入國家計劃軌道，城鎮各種用糧對象的糧食供應全部由國家背負起來。這實際上是強化了城鎮糧食計劃供應制度。在陳云看來，與需要長期實行的“計劃收購”相比，“計劃供應”只能是“暫時的措施”，“只要工業和農業的生產增加了，消費品的生產增加到可以充分供應市場需要的程度，定量分配的辦法就應該取消”。但陳云同時又提出：“取消糧食、油料、布匹計劃供應的日子，并不會很快到來?！盵12]實際上，“計劃收購”先于“計劃供應”被取消（自1985年夏糧收購時起，“計劃收購”被“合同定購”所取代），“計劃供應”則繼續實行了8年多時間，于1993年前后被終結。

到改革開放時期，國家在加強糧食生產管理的同時，也加快了糧食流通體制改革步伐，糧食計劃供應制度由局部地區到全國范圍內逐漸被打破。1980年代前半期，一些地方已開始淡化糧食計劃供應制度的影響。比如，隨著大量建設者和外來人員涌入，深圳市于1984年11月率先取消糧食憑證定量供應制度。[13]繼1984年取消工業用糧平價供應和1985年不再印發使用獎售糧票之后，1988年海南建省決定不再印制和使用糧票，所有居民口糧全部靠市場供應，成為全國第一個取消糧食計劃供應的省份。1988年，山西省率先實行壓縮平價糧銷售，隨后幾年，按照“三先三后”（即先農村后城鎮，先中小城市后大城市，先與人民生活關系不密切的、后與人民生活關系密切的）的原則，各地分頭決策，采取了一系列壓縮平價糧銷售的措施。[14]1991年5月，國家在提高糧油統銷價格的同時，將對于職工及其家屬的提價補貼納入職工基本工資，將過去的“暗補”改為“明補”。國家由此給予城鎮居民糧食價格的“明補”高達40億元。[15]

1992年4月1日起，國家再次提高糧油銷售價格，實現了糧油購銷同價。經國務院批準，廣東省全面放開城鄉糧食銷售價格。[16]在此基礎上，糧價和經營放開試點由點向面迅速在全國推行開來。各地根據自己的經濟狀況和承受能力，因地制宜地選擇適合本地的試點方案和改革模式。到1993年底，全國95%以上的縣市完成了放開糧價的改革。[17]在這一過程中，全國城鄉居民多年積存下來的2500萬噸糧油票證被自行廢止而未引起任何波動，糧油市場保持穩定。[18]1993年11月，中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中宣布：“經過十多年的改革，糧食統購統銷體制已經結束，適應市場經濟要求的購銷體制正在形成?！敝链?，糧食計劃供應制度也基本走到了終點。

三、糧食計劃供應制度的社會效應

市鎮糧食計劃供應制度的實行，不僅是城鎮居民糧食消費方式的一大變革，也是城市社會關系的重大變革。在最初階段，糧食計劃供應的實行，切斷了城市居民與私營糧商之間的聯系，從根本上挖掉了私營糧商存在的土壤，為城市資本主義工商業的社會主義改造鋪平了道路。在糧食總體短缺的情況下，糧食計劃供應制度對于保障市鎮居民基本的生活需要、維持物價和市場穩定均起到了重要作用。當然，這一制度在使非農業人口獲得了比較可靠的糧食供應的同時，也使他們失去了自由選擇糧食消費的權力，并且要承受因使用票證而帶來的不便。糧食定量標準的多次調整和變動，也給市鎮居民的生活帶來了緊張和不安。[19]從社會整合的角度來看，糧食計劃供應制度的建立過程，實際上也是國家權力在縱的方面向城市社會基層延伸、在橫的方面向城市居民日常生活領域擴展的過程。通過建立與糧食計劃供應制度相適應的動員體系和管理體系，國家得以將城市基層社會有效地整合起來，實現了國家政權與城市社會的高度一體化。[20]

隨著時間的推移，如同整個農產品統購派購制度一樣，糧食計劃供應制度也不只是承擔著糧食分配職能，同時還承擔著利益分配職能。[21]計劃供應時期，由于國家對城鎮居民實行低工資和糧食低價供應制度，為彌補其缺陷，遂不得不實行必要的經濟補償，由此發展出一套新的城市福利制度，對職工的生活幾乎從生到死都由國家貼錢包下來。這又帶來一種利益剛性，進而變成制度剛性，越往后約束越強，越難突破。計劃供應連同整個統購統銷又強化和固化了城鄉二元隔離的制度，擴大了工農差別。為控制城市糧食銷量，政府不得不限制城市人口數量，將近80%的人口限制在農村。城鄉隔離的制度，也引發了工業建設布局和城市化布局的混亂，第一、二產業雖有發展，第三產業卻大大落后。[22]另外，統購統銷實行的第二年，國家經營糧食開始出現虧損。后來，隨著糧食經營費用的增加和購銷價格“倒掛”現象的出現，國家經營糧食虧損越來越大。1961年，因提高統購價格，銷價未動，于是就開始出現糧食購銷價倒掛現象;1965年，糧食統購、統銷價格都提高，購銷價持平，國家開始向職工提供糧食補貼。糧食價格倒掛問題，基本得到解決。[23]改革開放之后，又出現購銷倒掛現象。由于購銷價格長期倒掛，國有糧食部門形成了巨額糧食財務掛賬。這種狀況一直持續到市鎮糧食定量供應制度被最終取消。

在特定的歷史時期，糧食票證是保證計劃執行、實施定量分配、調節供求矛盾的重要手段。不過，票證制度畢竟是用行政手段來平衡糧食供求關系，實際上又是對城市居民糧食需求的一種限制。能夠按時按量領到糧食計劃供應票證，意味著取得了城市居民的身份，能夠享受國家給予居民的一系列待遇。這樣，糧食計劃供應票證既是農民改變身份成為非農業居民的通行證，也是分隔工農、阻斷城鄉的一道難以逾越的屏障。[24]到改革開放時期，糧票作為購買或領取糧食憑證的基本職能逐漸弱化，開始具備商品化、貨幣化的新職能。[25]一段時間內，糧票成為除人民幣之外使用最廣泛、價值最穩定的“中國第一票”“第二貨幣”。在糧食票證的使用中，其側重點已不再是“限制”需求，而是維護“特權”，即對市鎮居民福利的保障。由此帶來的平（統銷）價、議價的價格“雙軌制”，使得改革開放之前僅僅是零星、個別存在的糧票交易現象在新的環境下普遍發生。[26]為此，國家出臺了一系列政策法規以嚴禁糧票買賣，但由于利益的驅動，糧票交易始終難以得到有效遏制。

計劃供應時期，雖然政府從計劃供應和整個統購統銷中得到一些好處，但成本非常之高，而且越往后越是如此。在糧食計劃供應制度取消前后，僅國營糧食部門就有350萬名職工，他們的消費、銀行利息、倉庫損失、食品價格補貼等等，加起來是很大的數目。另外，改革開放以后糧食部門有了自己的部門利益，買糧有利時買平價，賣糧有利時賣議價。該買時不買，該賣時不賣，助長了市場糧價的波動，進而引發尋租行為和腐敗現象。[27]

在當代中國，糧食購銷制度的變遷，曾經是實行計劃化、建立計劃經濟的第一道門坎;到了改革開放時期，它又是實行市場化、建立市場經濟體制首先要解決的一個問題。[28]取消城市糧食計劃供應制度，是中國市場化取向改革的重要組成部分，是打破城鄉二元隔離的一個關鍵環節，有利于緩解政府的財政壓力和轉變政府職能，是實現農民與市民享受同等國民待遇的一個重要步驟，在促進城鄉居民權利平等方面發揮了積極作用。[29]

糧食是安天下的產業。糧食問題不僅僅是經濟問題，還是社會問題，更是政治問題。而對于擁有13億多人口的中國來說，糧食問題的妥善解決更是具有特殊的現實意義。自改革開放以來，中國的糧食生產能力大幅度提高，糧食供求關系由長期短缺向基本平衡、豐年有余的格局轉變，實現了舉世矚目的歷史性巨變。這不僅使中國人民生活總體上達到小康水平，而且為在全球范圍內消除饑餓與貧困作出了巨大貢獻。對糧食計劃供應制度利弊得失的系統檢討，可為中國當下糧食安全問題和國家治理問題的妥善解決提供可資借鑒的歷史啟示。

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本文系2013年度國家社科基金項目“糧食計劃供應制度與當代中國城市社會變遷研究（1953-1993）”（13BDJ021）的階段性成果