經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中提升水庫(kù)移民安置適應(yīng)性的策略分析

孫愛(ài)芬

(昆明發(fā)展投資集團(tuán)有限公司，云南 昆明 650017)

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的水利水電建設(shè)，截止2017年年底，全國(guó)已建成各類水庫(kù)98 795座，水庫(kù)總庫(kù)容9 035億m3。其中大型水庫(kù)732座，總庫(kù)容7 210億m3，占全部總庫(kù)容的79.8%；中型水庫(kù)3 934座，總庫(kù)容1 117億m3，占全部總庫(kù)容的12.4%。全國(guó)共建成農(nóng)村水電站47 498座，裝機(jī)容量7 927萬(wàn)kW，占全國(guó)水電裝機(jī)容量的23.2%，全國(guó)農(nóng)村水電年發(fā)電量2 477.2億kW·h，占全國(guó)水電發(fā)電量的20.7%。2016年在建大中型水庫(kù)248座，開(kāi)工建設(shè)集中安置點(diǎn)642個(gè)，新建集中安置住房458.5萬(wàn)m2。搬遷人口127 589人，其中農(nóng)村移民搬遷121 647人，城集鎮(zhèn)移民搬遷5 942人。生產(chǎn)安置135 338人，其中：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置61 786人，逐年補(bǔ)償35 260人，貨幣補(bǔ)償安置(自行安置)20 178人，養(yǎng)老保障安置7 342人，投親靠友安置891人，其他安置9 881人。水庫(kù)建設(shè)在防洪、灌溉、供水、發(fā)電以及綜合利用等方面，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展起到了重要作用，但是也不可避免地淹沒(méi)部分耕地和搬遷安置一定規(guī)模庫(kù)區(qū)的居民。因而，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)現(xiàn)并重視解決我國(guó)水利水電建設(shè)中的移民安置問(wèn)題顯得尤為必要和重要。

1 中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)移民安置的影響

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是指一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)轉(zhuǎn)向另一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)行了40年，從1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開(kāi)始到1992年建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，再到現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從摸索、搖擺、交替到創(chuàng)新提質(zhì)，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的提升，是支柱產(chǎn)業(yè)的替換，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、供求結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)等發(fā)生量變到質(zhì)變的過(guò)程。

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有與國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相似的特點(diǎn)，用市場(chǎng)化方式配置資源，明確界定經(jīng)濟(jì)行為主體的權(quán)、責(zé)、利，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)，實(shí)施必要的宏觀調(diào)控，促使經(jīng)濟(jì)關(guān)系的國(guó)際化，尋求自主性、平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、開(kāi)放性和有序性。現(xiàn)階段，十九大報(bào)告首次提出了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，這是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，緊扣新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化、落實(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局的內(nèi)在要求，是決勝全面建成小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的基本途徑，也是適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和全面均衡發(fā)展的迫切需要，意義深遠(yuǎn)而重大。而現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，要求中國(guó)的經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)型升級(jí)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局將從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的發(fā)展，主要的特征是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，其主要特征表現(xiàn)在：更高效益的經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)增速，更高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，更平衡的區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展格局，更完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，更全面的對(duì)外開(kāi)放和更完善的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、空間布局結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)程度。面對(duì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)變化，水庫(kù)移民的就業(yè)方式和生計(jì)模式要改變，移民安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和形式要改變，移民群體的生存能力和適應(yīng)能力要提升，政府、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)的角色定位要調(diào)整，在水電能源開(kāi)發(fā)和移民安置政策結(jié)合時(shí)，如何在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府功能，尋求到經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平最佳的契合點(diǎn)，仍然是值得深思與探討的問(wèn)題。

2 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)前后水庫(kù)移民政策演變及存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)水利水電工程建設(shè)開(kāi)發(fā)，移民政策也隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷細(xì)化完善，適用于我國(guó)水電建設(shè)的專項(xiàng)法律法規(guī)也陸續(xù)出臺(tái)并及時(shí)修改修訂：如《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1986年發(fā)布，1988第一次修正，1998年修訂，2004年第二次修正)，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(1998年發(fā)布，2011年第一次修訂，2014年第二次修訂)，《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》(2001年發(fā)布，2011年修訂)，《大中型水庫(kù)移民后期扶持基金項(xiàng)目資金管理辦法》(2017)《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》(1991年發(fā)布，2010年修訂)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》(2006)，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(2006年發(fā)布，2013年兩次修訂，2017年修訂)等等，使水庫(kù)移民法律法規(guī)由僅限于征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)向“以人為本”開(kāi)發(fā)性移民轉(zhuǎn)變，法律法規(guī)更為全面和詳盡，不僅涉及了土地補(bǔ)償，而且還有移民后期扶持等等，使移民生產(chǎn)和生活有了極大的改善和提高，保障了水庫(kù)移民利益。

誠(chéng)然，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)在資源配置方式中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府對(duì)計(jì)劃進(jìn)行宏觀調(diào)控，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段并輔助于法制手段保障經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，我國(guó)現(xiàn)如今的移民安置更應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。總結(jié)我國(guó)近年來(lái)的移民安置經(jīng)驗(yàn)可知：我國(guó)移民安置的基本模式就是以政府為主導(dǎo)，以移民為中心，以開(kāi)發(fā)性移民為方針，在補(bǔ)償扶持等各環(huán)節(jié)正越來(lái)越多地體現(xiàn)出市場(chǎng)化特點(diǎn)，因而可以認(rèn)為其基本與我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)特征相匹配，但也暴露出一些問(wèn)題：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格波動(dòng)加大了合理而科學(xué)地確定移民補(bǔ)償(征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)的難度；二是我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)民集體所有制的產(chǎn)權(quán)制度，其土地所有權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬于農(nóng)戶，而我國(guó)法律規(guī)定水利水電開(kāi)發(fā)征用的是土地的所有權(quán)，致使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的滅失，產(chǎn)權(quán)主體和利益主體的不一致給征地和移民安置制度帶了困難，也不利于移民安置工作的順利開(kāi)展[1]；三是用市場(chǎng)配置資源的經(jīng)濟(jì)體制要求政府放權(quán)讓利，致使政府對(duì)企業(yè)和其他社會(huì)團(tuán)體的控制和支配的權(quán)力正在喪失和削弱，而安置移民的責(zé)任幾乎全由地方政府承擔(dān)，這樣導(dǎo)致移民安置工作開(kāi)展更是難上加難，等等。

3 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中水庫(kù)移民安置的變化

我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)了水庫(kù)移民安置的諸多變化(如表1)，其突顯了水庫(kù)移民安置適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求。

表1 移民安置特征比較

變化一：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)自由基礎(chǔ)促使移民安置理念轉(zhuǎn)變。

高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，國(guó)家強(qiáng)制命令或指令性計(jì)劃將直接帶來(lái)移民產(chǎn)生和遷移安置，導(dǎo)致移民成為社會(huì)脆弱群體。而以國(guó)民利益為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，尊重個(gè)體利益，提倡競(jìng)爭(zhēng)性和效率性，因而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)條件下要求移民工程充分尊重移民利益，以人為本。這些原則充分體現(xiàn)在當(dāng)前的移民安置政策與實(shí)踐中，如對(duì)移民的集中安置以保證其基本社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重建；讓移民更多地參與安置規(guī)劃；移民安置方式的多元化，如自謀出路、投親靠友等；讓移民直接分享水電工程帶來(lái)的收益等。由此可見(jiàn)，我國(guó)在轉(zhuǎn)型升級(jí)環(huán)境下“以人為本”的移民安置理念正逐步在實(shí)踐中得到深化與發(fā)展。

變化二：經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變使移民安置利益主體及其關(guān)系多樣化和復(fù)雜化。

水庫(kù)移民安置隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的變化而改變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以行政命令為主，隨著轉(zhuǎn)軌的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)階段取而代之的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是以自身利益驅(qū)動(dòng)為主，將轉(zhuǎn)型前的單一產(chǎn)權(quán)制度又被現(xiàn)階段多元的產(chǎn)權(quán)制度取而代之。因而，中央政府把全部或部分經(jīng)濟(jì)資源配置權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，地方政府把全部或部分資源配置權(quán)向企業(yè)或個(gè)人轉(zhuǎn)移。于是，中央政府的這種放權(quán)讓利的改變，使我國(guó)的水利水電工程移民安置相關(guān)利益主體增多，也使其相互關(guān)系呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，如現(xiàn)在移民涉及到中央政府、水庫(kù)業(yè)主、安置地群眾、移民以及各相關(guān)地方政府等多種利益主體，僅僅地方政府就有移民區(qū)地方政府、安置地方政府、建設(shè)地地方政府和注冊(cè)地地方政府等等多種復(fù)雜利益關(guān)系交錯(cuò)其中，凸現(xiàn)利益主體及其關(guān)系的多樣性和復(fù)雜性的變化特征。

變化三：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)本質(zhì)上要求明確并轉(zhuǎn)換其主體。

在追逐利益的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)主體必定考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益，并按照比較利益原則進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而政府、企業(yè)、個(gè)人、市場(chǎng)等市場(chǎng)主體間存在利益矛盾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期水庫(kù)移民安置工作是政府行為，其安置和責(zé)任主體是單一政府，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，移民補(bǔ)償投資都由政府支付和使用，但往往因規(guī)劃不周，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等存在不少遺留問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)階段水庫(kù)移民工作主體已不再是單一政府，而是有多元化趨勢(shì)，加之互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體，把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不到位的許多信息都第一時(shí)間公布出來(lái)，學(xué)術(shù)界和社會(huì)團(tuán)體組織的與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有關(guān)的各類評(píng)估也相當(dāng)活躍，這形成一種輿論環(huán)境，逼著政府進(jìn)行反思，進(jìn)而推動(dòng)政府加快轉(zhuǎn)變職能。而目前水利資源開(kāi)發(fā)主體與投資主體的多樣化，單一的水庫(kù)移民安置責(zé)任主體已經(jīng)無(wú)法滿足“以人為本”的開(kāi)發(fā)性移民的要求，因此經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)要求水庫(kù)移民安置明確其主體。

4 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中提升水庫(kù)移民安置適應(yīng)性的策略

能源短缺迫切要求我國(guó)加大水利水電資源開(kāi)發(fā)力度，僅2017年開(kāi)工重大水利工程122項(xiàng)，移民安置成為了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)所面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。社會(huì)領(lǐng)域的許多事情無(wú)疑需要發(fā)達(dá)的社會(huì)組織、基層群眾自治、民主參與來(lái)處理，政府無(wú)疑也需要依托它們，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，但是分散的社會(huì)再大也替代不了政府的社會(huì)管理職能，所以要依托活躍的市場(chǎng)和廣泛的社會(huì)參與，建設(shè)有限的政府、有效的政府和有責(zé)的政府[2]。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)，水庫(kù)移民的部分問(wèn)題也得到了一定程度的解決，但移民安置法律法規(guī)政策的滯后性及其執(zhí)行力度嚴(yán)重制約著我國(guó)水利水電工程的飛速健康發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。通過(guò)以下措施可有效地提升水庫(kù)移民安置對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的適應(yīng)性。

首先，適度引入市場(chǎng)機(jī)制，建立科學(xué)合理的移民安置體制并加以立法。現(xiàn)今的水庫(kù)移民安置工作應(yīng)適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的企業(yè)化體制。水利水電工程投資其本質(zhì)也是投入要素權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)和收益占有權(quán)的結(jié)合，通過(guò)企業(yè)化移民體制，逐步實(shí)現(xiàn)政府行為和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)投資、產(chǎn)權(quán)和獲取效益的三權(quán)合一，如此方可從根本上解決“重工程、輕移民”的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)性移民。

其次，嚴(yán)格執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)，提高遵法執(zhí)法力度，將移民工作做實(shí)做細(xì)。國(guó)務(wù)院679號(hào)令，即《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(2017)的頒布給移民和移民工作者帶了福音。移民工作者應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合，以人為本，執(zhí)行新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮聽(tīng)證制度的優(yōu)勢(shì)，保障移民的合法權(quán)益，使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平，提升其收入水平，助力發(fā)展的消費(fèi)新動(dòng)能。

再次，準(zhǔn)確定位政府角色，充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，合理高效配置資源。移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程，新的管理體制充分體現(xiàn)了市場(chǎng)與政府在配置和優(yōu)化資源時(shí)力量選擇和作用發(fā)揮的博弈和權(quán)衡。因而，移民安置應(yīng)以移民安置規(guī)劃大綱為依據(jù)，充分發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)作用和市場(chǎng)的資源配置作用，加快移民安置工作推進(jìn)的效率和效益。

最后，因地制宜編制扶持規(guī)劃，提升水庫(kù)移民的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，防止返貧風(fēng)險(xiǎn)。在廣泛聽(tīng)取移民的意見(jiàn)或聽(tīng)證方式基礎(chǔ)上，因地制宜編制行之有效的水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃，將生產(chǎn)生活補(bǔ)助扶持、項(xiàng)目扶持等后期扶持真正落地。針對(duì)農(nóng)村移民應(yīng)結(jié)合易地扶貧搬遷政策實(shí)施移民安置工作，堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，適時(shí)組織技能培訓(xùn)，通過(guò)各項(xiàng)激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)措施，使其擁有謀生之技，提升水庫(kù)農(nóng)村移民的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，防止其致貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，實(shí)現(xiàn)和諧、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。