收費公路制度改革加減法

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2018年5月，國務院常務會議作出推動取消高速公路省界收費站的決策部署。2018年年底，江蘇、山東、重慶和四川作為第一批試點省份，率先在全國取消了15個高速公路省界收費站。

2019年將抓重點區域和省份，取消京津冀、長三角地區及東北、西南地區重點省份的省界高速公路收費站，2020年落實要求基本實現取消高速公路省界收費站的目標。

2019年政府工作報告提出，兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，對改變省際市場分割現象，建立全國統一市場，促進消費將起到很大的作用。

取消省界收費站將提高車輛通行效率

在2019年兩會“部長通道”采訪中，交通運輸部部長李小鵬就“取消高速公路省界收費站”問題回答記者提問時稱，“我國高速公路采取分段建設的方式，過去各省份依法設立省界收費站，現在看來在運行效率和運行體驗方面都帶來影響。”“我們在去年進行了試點，年底取消了江蘇和山東、四川和重慶之間的15個省界收費站，效果良好。2019年將抓重點區域和省份，取消京津冀、長三角地區，以及東北、西南地區重點省份的省界高速公路收費站，2020年落實要求基本實現取消省界收費站的目標。”

取消高速公路省界收費站后，原有正線路面收費設施將逐步拆除，車輛在省界可以不停車直接通行，不再需要停車交卡和領卡，將大幅減少通行時間，顯著提高通行效率。其中，ETC車輛仍然可以不停車駛入和離開高速公路，并自動完成交費；非ETC車輛駛入高速公路時還需要在入口收費站領取通行卡，駛出高速公路時在出口收費站交還通行卡，并交納全路程通行費。為進一步提升通行效率，促進節能環保，鼓勵車輛通過安裝使用ETC快速通行高速公路。

交通運輸部管理干部學院政法教學部主任張柱庭認為，取消高速公路省界收費站、實行ETC收費等舉措，能夠減少收費工作人員的數量，降低高速公路本身運營成本，提高高速公路通行效率，給人們提供快捷的服務，減少交通擁堵，節約能源促進環保。

上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認為，取消高速公路省界收費站的做法意義重大。高速公路的擁堵一般容易發生在兩個地方，一是發生有交通事故的地點，二是高速公路省界收費站。當初，設立高速公路省界收費站是為了劃分省與省之間的物權、產權，因為我國高速公路的投資方式一般是以省為主。但設立高速公路省界收費站的一個前提是技術條件不足，而在現有的技術條件下，通過有效方式可以解決物權、產權界定的問題，高速公路省界收費站已沒有設立的必要。

“取消高速公路省界收費站對于提高路面通行效率非常有幫助。高速公路省界收費站不止是一個收費站，很大程度上已經成為了省和省之間行政區分、市場分割的象征，有些高速公路省界收費站還會設立檢查站，對于進入本省的外省車輛進行相應的檢查。因此，此次政府工作報告提出的兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，對于改變省際市場分割現象，建立全國統一市場，促進消費將起到很大的作用。”傅蔚岡說。

北京大學法學院教授王錫鋅認為，取消高速公路省界收費站并不代表取消高速公路收費，而是實行ETC收費。我國現有的公路收費體制有其自身發展歷史，即采用特許方式引進社會資本建設公路基礎設施。現在完全取消高速公路收費還不現實，因為政府和社會資本關于公路基礎設施建設通常簽有合同。

“所以，要在管理上下功夫，解決因為收費站導致的擁堵問題，取消高速公路省界收費站、實現快速收費就是積極務實的做法之一。但同時也要注意ETC是否能實現快速收費？有的高速公路上，ETC車道的車輛多了以后，ETC車道也會出現擁堵。因此，解決擁堵問題需要從多個方面努力。”王錫鋅說。

湖北黃黃高速公路 （攝影： 趙廣亮）

嚴格整治公路三亂加大司機違法成本

“公路三亂”(亂設站卡、亂罰款、亂收費)過去一直受到人們詬病。

2017年，交通運輸部、公安部發出《關于印發規范公路治超執法專項整治行動工作方案的通知》(簡稱《通知》)。《通知》要求各有關部門從嚴整治并堅決查處公路治超各類違法違規執法行為，加快健全預防與糾正機制，切實維護人民群眾合法權益。

“總體來看，治理車輛不合理收費已歷經多年努力。早在20世紀80年代，就對亂設站卡、亂罰款、亂收費現象進行了治理‘公路三亂’現象比以前好很多，但是治理任務仍然比較艱巨。”張柱庭說，“‘公路三亂’現象的存在源于多重原因，其中制度不完善是一個重要原因。相關制度需要涵蓋車輛制造、銷售、改裝、運輸，以及車輛使用、登記、管理等多個環節。在這些環節中，有些地方的相關制度還沒有完全覆蓋到位。例如，車輛登記存在制度不配套的問題；一些制造廠造的車不合格，出廠后在路面使用環節總是被要求檢查、檢驗。這類問題是制度本身的問題，而不是司機造成的。”

張柱庭認為，具體法規規章也有一定的問題。對于車輛管理來說，不同部門均圍繞車輛管理制定了相關法規規章，其中存在交叉問題，執法層面也存在多頭執法現象。過去，有的執法機構沒有足夠的執法經費，可能會把相關需求轉嫁到車輛罰款上。

“還有企業自身的原因，這涉及企業管理。現在，有些運輸企業對于車輛管理都采取簡單的承包制，在這種情況下，企業只收費不管理。社會上也出現了有些運輸企業向駕駛員收費的現象。另外，社會中介服務方面也存在問題，圍繞車輛管理總會伴隨一些收費服務行業，如保險、車輛檢測等，有些收費還不夠公開透明。”張柱庭說。

王錫鋅認為，“公路三亂”存在的主要原因是執法利益化。有些地方行政部門有權設立當地收費標準，所以對于國家已經有處罰標準的違章行為，有些地區會提高處罰幅度。這種執法行為的表現形式比較多，比如，車輛從某地經過，本不應收費卻被強制收費；行政處罰上有“一事不再罰”原則，但是對于有些超載車輛，在一個地方被罰了之后，經過另一個地方時再次被處罰。這些執法行為本質上都是違反法定標準，創設不合理的標準去實施收費和處罰。

“我國道路交通執法隊伍比較龐大，財政撥款不夠，一些執法部門形成了特定的利益圈。當然，也要看到問題的另一個方面，如果罰款標準本身就偏低應該怎么辦？行政執法中的一大問題是象征性地執法導致行政執法的有效性不足。道路交通執法不利是行政執法不利的一個縮影。有的城市城區道路禁止大貨車、柴油車行駛，如果違反規定也有相應處罰，但每天依然有一些大貨車、柴油車行駛。”王錫鋅說。

王錫鋅補充說，還有一個重要原因是違法成本太低。違法行為被發現是有概率的，當提高違法成本后，盡管違法行為被發現的概率不變，但執法威懾力會大幅度提高。所以，一方面要治理“公路三亂”，另一方面也要想辦法大幅度提高交通運輸違法違規行為的成本，有效遏制交通運輸違法違規行為的發生。

《通知》明確了“八項制度”：違法超限超載車輛未卸載到位不得放行；車貨總質量超過限定標準的違法統一由公安交管部門實施處罰；嚴格規范罰款處罰；罰款收繳分離；行政執法公示；執法過程全記錄；重大執法決定法制審核；運政人員不再單獨上路檢查貨運車輛。

“車輛運輸還是有必要進行收費，問題是怎樣讓收費更合理，減少重復收費。解決這些問題需采取綜合治理的辦法，單靠一個環節、一個部門無法解決。綜合治理首先需要政府主導，政府工作報告已經發出明確信號；其次重在制度建設，從源頭上解決問題；再次，各個環節要同心協力，共同為減少車輛費用而努力。”張柱庭說，“如今，我國對于治理‘公路三亂’已積累了一些經驗。例如，2018年推行的貨車年審、年檢和尾氣排放檢驗‘三檢合一’，減少了檢測環節，檢測費用隨之降低。”

收費程序公開透明收費政策須可持續

深化收費公路制度改革，法治是關鍵。

自2018年12月20日起，《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》《農村公路條例(征求意見稿)》在交通運輸部網站全文刊載，向社會開展為期一個月的公開征求意見。

近年來，隨著國家財稅體制、投融資體制等改革深入推進，收費公路發展的環境發生了深刻變化。面對新形勢，為貫徹落實中央關于“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的部署要求，經深化研究，交通運輸部形成了《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》征求意見稿。意見稿基于“用路者付費、差別化負擔”的理念，創新收費公路制度，促進收費公路控規模、調結構、降成本、防風險、強監管、優服務，使公路事業發展能滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

張柱庭認為，公路收費制度改革目前表現在兩個方面，一方面是降低收費標準，包括現在已經開始實施、將來還要大范圍實施的“差異化收費”，即在一些路段、時段收取不同費用；另一方面是開通ETC車道，對購買ETC車道的車輛給予折扣。這些都是降低公路收費的基本舉措，也是近年來公路收費體制改革邁出的重要步伐，而且在試點地區已經初見成效。

“現在的問題是如何將這些好的政策在更大范圍內推廣，這需要對原有的法律法規進行修改完善。例如，現有《收費公路管理條例》中關于收費站設立的規定無法與取消高速公路省界收費站的舉措銜接。又如，現有《收費公路管理條例》中對于‘差異化收費’的相關規定體現得不明顯，使得降低收費的依據不是很充分。此次政府工作報告提出深化收費公路制度改革后，立法層面的腳步也將進一步加快。”張柱庭說。

傅蔚岡認為，對于深化收費公路制度改革而言，公路收費程序應該公開透明。現在有些公眾對公路收費的標準、流程存在不同意見，因此在制定收費政策的時候要保證公眾參與聽證，并且對收費定價的原因和討論過程、結果進行公開，這是深化收費公路制度改革非常重要的一點。另外，隨著新能源車的增加，公路收費會出現相應的新問題。我國現階段不收養路費，只收燃油費，很多汽油車在普通路面行使的費用是由燃油費承擔的。但是現在的新能源車不需要交稅，而且新能源車享受各種各樣的補貼。這對燃油車并不公平。

“如果以后新能源車適用范圍擴大，是不是也應該考慮設立相應的收費模式？公路的修建、養護都需要費用，一直有利于某一類車輛的收費政策缺乏可持續性，因此接下來應該考慮是否要對新能源車設立新的收費政策。”傅蔚岡說。

王錫鋅則認為，深化收費公路制度改革需要從兩個方面進行：一方面是做減法，持續降低公路收費負擔，這是改革的總體方向，逐步走向向管理要效益，而不是靠收費搞創收。不合理的收費堅決取消，降低物流、出行成本，合理的收費在一定程度內必須存在，但如何降低這部分收費，需要靠大數據、人工智能提高管理效率。另一方面是做加法，我國汽車保有量越來越多，公路交通運輸已經成為國民經濟、商品流通最重要的環節。要認識到我國進入汽車時代比較快，還沒有充分適應其規則，因此，需要嚴格落實道路交通法律法規，強化執行，大幅度提升執法效率，加大違法成本，通過法治方式遏制道路交通領域的違法違規行為。

（文章轉載自法制網，略有刪減。）