關于轉變政府職能優化營商環境的思考

潘華

摘 要 近年來，各級政府不斷深化行政改革，加大職能轉變能力，在優化營商環境方面取得了很大成效，然而，與社會經濟發展的需求仍然存在較大差距，表現為政府機構改革仍在進行中，部分職能責任尚未理順，監管與服務界線模糊，干部服務意識較差，服務效率低下，影響著社會經濟的快速發展，為此，本文就轉變政府職能優化營商環境中存在的問題進行分析，提出了相關的改進策略。

關鍵詞 政府職能轉變 營商環境 優化 對策

優化營商環境是政府職能轉變的一次重大改革。良好的營商環境是區域經濟發展的“軟實力”，體現了一個國家和地區綜合競爭力。然而，現階段，部分地方政府對于優化營商環境的重要性認識不足，服務意識淡薄，“官本位”思想仍然較為嚴重，在處理監督與服務中職責不清，發展理念模糊，部分干部缺乏大局觀念、服務觀念，辦事效率低下，在社會中造成極壞的負面影響，損害了政府公共形象，同時，也影響著社會經濟的快速發展，為此，必須進一步轉變政府職能優化營商環境，提升政府公信力，促進社會經濟健康發展。

一、當前轉變政府職能優化營商環境中存在的問題

（一）政府間職能弱化，政府職能缺位與越位現象并存

現階段，在政府職能中條塊分割的問題仍然沒有解決，政府間的職能劃分仍然不明，在不同層級的政府間的職能差異化明顯，存在著“職能上移、責任下移”的矛盾，難以協調，影響著營商環境的根本改善。在當前的機構改革中，對省級政府的職能得到強化，而對縣鄉兩級的政府職能進行了逐級弱化。按照政府職能劃分，各級政府應當具有相對健全和完善的組織機構和管理職能，職能設置與劃分根據各級政府的需要設定。然而，上一級政府的職能過大，可以決定下一級政府的職能設置和職權授取，導致省級政府管理權限過多，縣級政府管理權限相對分散、弱化，鄉鎮級政府職能較弱。比如，當前的稅務部門、環保部門實行省以下垂直，縣級政府對于其職能無權監督，而區域內的相關責任卻要由地方政府承擔，這種情況導致職責不對稱，影響著營商環境的改進。此外，工商監管、部分統計職能垂直、自然資源局部分人事權限上收，對政府的職能管理進行了分割，上級政府職能越位，侵占了下級政府的職責權限，導致下級政府職能缺位，對地方政府全面協調形成很大影響。形成這種行政管理格局的主要原因在于上下級政府間職能分配存在問題，上級政府可以運用其行政權力對下級政府間的職能進行侵占，維護本級的利益，以加強監督之名，強化其行政職能，實質上是政府間信任關系的缺失，從而影響著營商環境的有效改善。

（二）政府職能中監督、管理與服務職能不清，責任不明

政府職能包括監督、管理和服務等不同的表現形式，現實中，因在監督職能中兼有管理職能，在管理職能中兼有服務職能，導致監督、管理和服務職能混雜，部分政府工作人員站位單一，重監督缺管理或重管理缺服務，意識和行為過于絕對，不利于營商環境的改善與優化。此外，機構改革后存在強者衡強、弱者衡弱的可能，有的政府部門職能和人員多，行政權力過于集中，對其職能運行情況進行有效監督也需進一步加強。比如，部分縣級政府中原先單獨設置的建設部門與房管部門合并，使本來機構職能和人員較多兩個部分職能更集中，人員更龐大；自然資源局由國土資源和規劃等部門合并，其機構、職能與人員也是如此。政府部門職能集中在方便提供較好的營商環境服務的同時，也對加強外部監督提出了更高的要求。同時，機構改革將政府部門間的職能進行整合時，相應的監督、管理與服務等職能也應進行重新分割和明確，實行政府職能轉型，并通過政務公開的方式向社會公布，接受社會監督（現實中，部分帶有服務和中介性質的事業單位和國有平臺企業等職能劃分實際并不清晰，而是運用行政職能進行履職活動，影響著營商環境的改善與優化）。

（三）行政執法監管機制弱化，執法不作為影響著營商環境的公正性

在政府職能轉變過程中，地方政府存在執行監管職能弱化，力度不夠的情況。對于同級執行而言難以真正落實到位，特別是地方政府出于政治利益和經濟利益上的考慮，對區域內出現的違法違規現象比較傾向于大事化小、小事化無，存在著不作為的情況，影響著執行監管的效力。這對良好營商環境的形成造成不利影響。

（四）部分干部作風不實，干部考核管理監督不力

干部作風問題代表著政府形象問題，在新形勢下，面對經濟下行的壓力和改革力度加大的現狀，以及干部監督機制的不斷強化，責任追究對干部的工作帶來很大壓力，部分干部在工作上為了少出差錯，而少辦事、辦事推諉，不敢擔當負責，工作上玩太極，導致作風不實，影響著營商環境的改善。另有部分干部經不起外部利益的誘惑，不能堅守責任底線，違規辦事，工作上亂作為，導致社會上部分不良風氣在干部作風上得到蔓延，影響了干部形象。究其原因在于現行干部考核管理監督不力、落實不徹底，在干部管理權限上存在能進難出，交流渠道狹窄；在薪酬管理中沒有執行薪酬績效管理，在干部考核上實際沒有激勵機制，干好干壞一個樣，難以調動干部工作積極性。

二、轉變政府職能優化營商環境的有效對策

（一）政府職能還權歸位，解決政府職能缺位與越位的問題

轉變政府職能，優化營商環境是當前政府工作的重點內容，須按照政府層次做好職能設計，真正實行各負其責、各擔其責，建立上下級政府間的信任關系，配齊各級政府職能權限，促進營商環境在整個社會經濟領域得到優化。一是按照金字塔式設計政府職能管理結構，在各級政府間實現職能的優化與配置，保持政府職能協調平衡。省級政府要加強政府職能的宏觀監督，減少細微事項的管理，從而對整體方向、布局、觀念等起到監督、協調與推動作用。將稅務、市監、環保等所謂垂直性的職能管理權限下放，歸還本位，建立政府間的政治互信，不得以加強對下級的監督為由，弱化下級政府的職能，解決政府職能缺位與越位的問題，從而理順政府間的職能關系，促進營商環境的整體優化。二是強化縣級政府職能。縣級政權在我國社會經濟發展中具有承上啟下、舉足輕重的作用，為此，需強化縣級政府職能在優化營商環境中發揮更大作用。同時，為保證政府履職責任的落實，需要發揮同級人大、政協的職能作用，加強對政府職能的監督、協調。三是重視鄉鎮政府職能作用，擴大人民群體參與鄉鎮事務管理的權限。鄉鎮政府直接面向基層，與人民群眾緊密相連，為此，要重視鄉鎮政府職能建設，并使得村組、社區群眾廣泛參與鄉鎮管理事務，從最基層著手，直接具體地參與和共建，共同發力優化營商發展環境。

（二）理清政府監管與服務職能界線，落實政府部門責任

在機構改革中，要進一步理清政府監管與服務職能，清晰責任界限。將一些服務性的職能從政府行政職能中剝離，從而，使監督職能得到強化，使服務效率得到提升，促進營商環境得以改善。

（三）加強政府綜合執行體系建設，打造良好的行政執法環境

為規范政府依法執法，必須建立和完善政府綜合執行體系，加強政府綜合執行能力建設，保障政府職能高效運行。通過建立綜合執行體系，改變現有的部門執法現狀，從而規范政府行政執法流程，提高行政執法效率；同時，可以加強對各個不同職能部門行使職責權利進行有效監督，促進政府部門強化履職責任。

（四）加強干部考核管理，促進干部作風改進

一是改進干部人事管理，建立促進干部能進能出的用人機制。對現有人員，根據“老人”老辦法，“新人”新辦法，實行不同的管理方式，促進干部管理的平穩過渡。二是將“人”“事”管理脫鉤，推行人事代理制和用工派遣制度，實行人與事分離，促進公務人員的合理流動，使公務員真正履職服務于公務，而不局限于某個部門范疇。三是推行績效考核管理制度，強化干部薪酬管理。改變現有的職級管理工資結構，運用“基礎工資+考核績效”的辦法，加強對干部的薪酬管理，將干部的工作作風、工作效率納入考核范圍，促進干部作風的根本轉變，從而提高政府的行政效能，促進營商環境有效改變。

三、結語

轉變政府職能，優化營商環境，對于促進社會經濟發展具有重要意義。為此，需要政府間建立互信，做好職能分工協調；要理清監管與服務的關系，加強綜合執行監督；同時，要推進人事制度改革，改變干部作風，從而推動良好的營商發展環境的形成。

（作者單位為阿拉善盟發展研究中心）

參考文獻

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