社區治理中元治理與強政府強社會模式的邏輯

范美云　王矗

摘 要：城市社區治理作為國家治理結構的基本單元，對于實現國家能力和治理體系現代化具有重要的意義。善治，作為國家治理能力與治理體系現代化的不可或缺的重要組成部分，既是城市社區治理的理想狀態也是終極目標。根據當前我國城市社區治理的實際情況來說，善治尚處于摸索階段，在此階段中，為了構建起具有中國特色的現代化社區治理體系，克服社區治理失靈的潛在風險，文章將以元治理理論為指導，在分析當前我國社區治理的困境的基礎上厘定政府與各多元主體間的職能定位、強調政府這一特殊主體在治理網絡中的主導地位及其“同輩中長者”的角色定位。同時，元治理視角下的城市社區善治的實現與強政府強社會的治理模式具有相互依存、相互促進的關系，在當前我國強政府弱社會的現實背景下，構建強政府強社會的模式不僅是實現社區善治的現實條件，還是社區善治實現的必然狀態。此外，社區善治的實現與公民社會的成熟發育密不可分，二者之間也存在著相互制約、相互依存的關系，文章構建起強政府強社會模式、公民社會、政府、社區善治之間的理論關系，從而論證元治理的治理范式對我國社區善治研究的指導意義。

關鍵詞：社區善治；元治理；強政府強社會；公民社會

一、問題的提出

步入中國特色社會主義新時代以來，在全面深化改革，努力建設中國特色社會主義的熱潮中，在轉變觀念、銳意進取，全面建成小康社會的背景下，我國城市社區建設迎來了大發展的良好契機。我國自十八大以來，在加快國家治理能力現代化建設背景下，以習近平同志為核心的黨中央立足于我國經濟社會發展最新態勢，對社區建設在理論層面提出了新理念、新表述、新論斷，形成了中國城市社區建設新的治理觀，對社區治理進行了全新的探索，推動實現社區管理向社區治理的轉變；在實踐層面做出了新部署、新安排，提出了新要求、新目標，推動探索具有中國特色的現代化社區治理模式。黨的十九大報告要求：“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這為我國社區治理黨政主導、社會參與指明了方向，是對我國社區治理提出的總體要求，既反映了治理理論的政策意蘊，又順應了社區治理的中國情境。

在此背景下，我國基層社區治理在理論與實踐層面逐漸形成了由單一主體走向相互依賴于合作的多元主體共治的趨勢，并在此基礎上涌現出了一批創新性的社區治理模式，但仍然要承認的是，目前的社區治理運作機制尚存在明顯的缺陷。政府與其他社區治理主體處于一種“角色失衡”的狀態，各主體在參與社區治理時難以對自身角色進行準確定位，因而不可避免地陷入一種碎片化治理失靈的困境，這已然成為制約我國城市社區實現善治的瓶頸。

本文在基于當前社區治理的政策背景并結合當前我國城市社區治理的相關問題的思考，試圖從元治理理論入手并通過其與強政府—強社會模式的內在邏輯進行分析，為社區善治的實現提供一種可行性路徑。

二、元治理及其理論

元治理，又稱“后設治理”或“治理的治理”，這一概念是由英國著名理論學家鮑勃·杰索普于1997年提出的，其意為“協調不同形式的治理，并確保它們中的最小限度的相干性”，是針對治理失靈而探索的將不同治理模式重新聯系起來的新型治理模式。元治理的核心內涵是：

1.政府在社會治理體系中發揮主導作用，是治理規則的制定者。杰索普認為：“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態職能，但國家（ 政府） 還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力。這也是元治理理論的突出特色即強調國家在社會治理中的主導作用。”

2.政府與其他社會力量合作，是對話、協作的主導方。元治理理論揚棄了治理理論的觀點，吸取了其強調多元主體共同參與的可貴之處，將政府與其他社會力量確立為合作、對話的關系，同時擯棄了其將政府視為與其他主體具有相同地位的觀點，強調“將國家請回中心”，發揮政府主導作用和“同輩中長者”的角色承擔。

3.強調政府在治理執行的監督作用。政府是治理規則的主體，其在治理過程中扮演著“掌舵者”的角色，因此，各治理主體需要在政府制定的規則的框架中行事。但在規則的落實過程中，難以避免出現各種各樣的差錯，因此，政府必須要對這整個過程進行監督，審查和監督各治理主體在治理過程中的行為以及時糾正錯誤，從而起到預防、糾錯以確保預定目標的實現。

4.政府在社會利益博弈中的協調作。政府通過利益協調機制平衡各治理主體的利益，從而為各主體在社會之過程中找到一個交匯點，從而使得各治理主體建立起一種基于共同價值上的“信任”，最終構建起共治的合作網絡。

元治理理論通過強調國家（政府）的中軸或主導地位，從而克服治理失靈以提高國家治理水平。在當前我國正處于國家治理結構轉型的關鍵期，元治理理論有助于構建強政府強社會的模式進而實現國家治理能力與治理體系現代化。本文將國家治理的微觀層面——社區治理，應用元治理的理論范式探索實現善治的邏輯路徑。

三、城市基層社區善治的實現邏輯

本文認為元治理的運用是當前中國治理體系和治理能力現代化將建設的一條可行路徑，其主張的社會多元主體參與，國家權力回歸而又并非簡單的科層等級治理模式的重復的理念對于改善當前我國的社會治理格局，實現城市社區善治具有重大的借鑒價值。

（一）元治理與強政府強社會的構建

實現“強政府、強社會”的良性互動是基層治理的重要法則。在政府與社會的關系上，理論界提出了四種模式：強政府—弱社會、強政府—強社會、弱政府—強社會以及弱政府—弱社會。西方國家一般是弱政府—強社會，多數發展中國家是弱政府—弱社會或強政府—弱社會。實現國家治理能力和治理體系現代化需要科學的厘定政府與社會的關系，如表1所示。

本文通過上表對政府與社會關系的四種模式的分析看出，這四種模式中，強政府強社會的模式是最為理想的社會管理模式。在社會管理方面，強政府強社會是中國社會管理創新的一個重要方向，“國家和社會、政府和人民不是一場零和游戲，可以是雙贏游戲。中國需要的是一個具有自我組織化能力的社會”。“當前中國社會治理的建設和推動，需要在社會、政府、社會組織等多方力量參與協同參與、協同治理以構建強政府與強社會的合作治理模式來實現善治的目標。”一般認為，當前中國尚處在強政府弱社會的關系模式下，中國政府無論在理論上還是實踐上都表現出典型的強政府現象，具有強大的社會動員力量，似乎能夠應付來自社會的各方面挑戰并顯示出一種“從容”的姿態，表現在社會治理方面，政府占據絕對的主導地位，在政策方案的制定、執行上處于主導性的地位；而社會力量則表現的較為薄弱，在社會治理方面發揮的作用也相對有限，掌握的合法性資源少，其發揮自主性的空間往往是來自政府的授權，即是被動的發揮主動性。因此，隨著十八大以來我國社會治理能力與治理體系現代化以及善治的提出，強政府與強社會的模式將是我國社會治理水平全面提升的重要可行路徑。

強政府的“強”并不在于政府在權力壟斷上的強制，其真正含義在于政府在社會治理過程中的責任承擔，在于對社會公共事務的全局性的籌劃和把握，即在社會管理方面更多的在于制度建設上。而強社會的構建則是依靠社會力量主動參與到政治過程中，實現多元主體的協同治理，從而形成一個社會自我管理與自我完善、公民意識發達、社會力量高度組織化的強大的社會。這與元治理所強調的政府在社會治理體系中發揮著“同輩中長者”作用的理念具有高度契合性和理論上的相通性 。因此，本文認為，元治理所強調的國家權力的回歸與社會多元主體的協同共治正是對構建強政府強社會關系的理論闡釋，為其提供了有力的理論工具。城市基層社區治理是社會治理中的一個非常重要的方面，也是衡量我國社會基層治理的一個尺度。因此，在城市基層社區治理中，在元治理理論指導下的強政府強社會模式的構建是一條可行的路徑。

（二）成熟的公民社會——元治理實現的核心驅動力

公民社會與社會治理創新密不可分，其所彰顯的實現人民當家作主的公民主體性、組織多元性，以及多元主體協商共治的社會包容性，是治理現代化中最為核心的關鍵要素。在元治理的視角下實現社區的善治，構建社會多元力量共治的治理結構，公民社會的培育是必經之路。善治的真正實現需要以公民社會的高度發育為前提和基礎。本文認為公民社會的具體內涵主要體現在公民社會組織、公民社會價值、公民社會空間以及公民社會權威。將四個維度進行聚合可以得到公民社會發育的巨大的推動力，而成熟發育的公民社會又是社區治理現代化進而實現善治的基礎力量，根據元治理理論，將社會治理的主體集中在未得到充分發育的社會力量當中，不僅不能取得良好的治理效果，更會造成治理失靈的嚴重后果，因此，要達到一種良善治理的理想狀態，就要在放權社會的核心理念指導下，通過各種途徑強化公民社會這四個維度進而培育公民社會，實現其健全、充分的發育。

通過上文對強政府強社會模式、公民社會與元治理的內在邏輯關系，可以進一步構建起一個以元治理為支撐、以社區善治為最終目標取向、以公民社會、政府、強政府強社會為變量的相互銜接的結構圖。如圖所示：

四、結語

通過上文的分析，本文從構建強政府強社會模式和公民社會的健全這兩條邏輯路徑，并通過元治理理論將二者連接起來為實現城市社區善治提供了思路。在兩條路徑下，城市社區善治的實現必須厘定政府在這一過程中的職責定位，那就是肯定政府仍是多元系統中的成員的同時，更應重視政府在其中所具有的元治理的主導作用。此外，善治的實現需要以社會多元力量參與為實現路徑，這就需要以培育公民社會的充分發展為前提。元治理在理論上將這兩條路徑聯系起來，闡明了其內在邏輯關系的同時尋求可行性措施。在實踐上，各地的城市社區治理經驗已經證明，元治理理論在城市社區的運用有效克服了治理過程中的諸多難題，在構建強政府強社會模式下的城市社區善治具有重要意義。

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作者簡介：范美云（1998.05- ），女，內蒙古烏蘭察布人，本科生，研究方向：政治學社會治理專業。