王矗　范美云

摘 要：隨著工業化、城鎮化進程的加快和居民環保維權意識的提高，民眾與企業對立、民眾與政府對抗的環境群體性事件在全國范圍內數量有所增加。中國當前已進入環境群體性事件高發期，嚴重影響人民安居樂業和社會的團結穩定，對政府的現代化治理也是一種挑戰。挖掘其產生的原因，主要有政府單中心治理的缺陷，民眾參與環境治理程度低，公民參與也缺乏相應的法律和制度的保障，加之網絡上“謠言”四起，環境群體性事件最終爆發。因此，為了治理環境群體性事件，要從切實轉變經濟發展方式，樹立正確的政績觀，同時暢通利益訴求的渠道，提高社會參與度，促進相關法律法規體系的完善等方面尋求對策。

關鍵詞：環境群體性事件；成因；治理

一、環境群體性事件的現狀

隨著我國工業化步伐的加快，民眾對環境污染問題的關注度不斷提高，環境群體性事件已經與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，成為三大社會群體性事件之一。盡管市場經濟給社會帶來了巨大的經濟財富，人們的物質生活越來越豐富，但由環境污染所引發的各種社會矛盾也愈發嚴重，環境群體性事件在各地頻繁爆發。民眾與政府圍繞環境方面的公共問題進行博弈成為社會常態。近幾年，較為重大的環境群體性事件發生越來越頻繁，對政府公信力和社會和諧造成了嚴重的不良影響。

根據表1可以得出，從2001年到2010年群眾來信逐年增加，來訪人員數量也保持在很高的水平。從2007年到2010年群眾來信數量和來訪人次減少，初步推斷是由于我國互聯網不斷發展，使用網絡的人數逐年增加，有相當一部分民眾利用電話和網絡進行投訴。2011年到2015年，群眾來信總數雖然有所減少，但是電話、網絡投訴數量驚人，增長速度快。2015年電話、網絡投訴數量約是2011年的1.93倍，2015年群眾投訴總數（包括通過信件、電話、網絡投訴的數量）約是2012年的1.76倍。這充分表明了當前我國環境沖突和環境糾紛的復雜性和嚴峻性，若不及時預防很有可能爆發更多的環境群體性事件，這也正是本文研究的主旨。

二、環境群體性事件的發生原因

（一）政府單中心治理的缺陷

首先，民眾利益訴求機制不暢通當民眾的環境權益受到侵害時，他們往往首先想到的是用體制內、理性、合法的方式去解決。首先他們會直接與污染企業進行談判，個別企業為了追求自身經濟利益，不會主動妥協于民眾的環境權。對于上訪，在現行的信訪制度下只要不發生重大沖突的事件，上級部門一般作一些原則性的答復或批復，難以從根本上解決問題。從司法途徑來看，由于司法訴訟期限漫長，而且當地政府會干預司法活動，法院有眾多理由不予受理，即使受理民眾勝訴的幾率也微乎其微。當環境問題久拖不決，民眾通過合法的途徑沒有得到正面回應時，迫使群眾采用非制度化、非合法的手段“自我解救”，“鬧大”心理開始作祟。

其次，政府GDP至上，漠視公民環境權益。在以經濟增長為主要任期考核指標的壓力型行政體制下，政府的政績考核主要目標是經濟的發展，GDP也關系到他與相鄰地區經濟發展的相對政績比較，從而影響政府重要官員的職位升遷。“發展就是硬道理”在現實中變成了“增長就是硬道理”，單純追求經濟的增長，而忽略了經濟的質量和人民群眾的利益，將環境污染、生態破壞等長期性的問題拋之腦后。而且由于缺乏完善卸任考核制度，許多領導干部缺乏責任意識和憂患意識。某些政府促進了當地經濟的增長卻失去了民眾對它的信任，GDP之上的發展觀和執政思維為接二連三的環境群體性事件爆發埋下了禍根。

（二）社會參與不足

隨著我國經濟的不斷發展，人民的收入增長，生活水平日益提高，公眾環境意識、民主意識逐漸提高。公眾會越來越關心環境保護，在維護生存權的同時將寧靜權、眺望權等環境權納入了視野，還要求在環境治理方面享有充分的知情權和監督權。人民希望通過各種渠道參與環境項目相關決策，行使自己公民的權利。但是在我國，一些政府關于企業項目的公共決策都是“閉門造車”，不舉行聽證會、專家論證、調查研究、決策評估等程序，民眾作為利益主體被排除在決策之外，“被參與”的現象層出不窮、屢禁不止。政府決策本身具有一定的公共性，在現代的城市治理中民眾參與才是治理的不二法門。民眾參與環境決策和表達環境利益訴求的愿望越來越強烈，政府卻刻意阻礙公眾參與環境決策，這與民眾日益增長的民主意識背道而馳。

（三）網絡謠言的“泛濫”

在這些年發生的環境群體性事件中，網絡謠言對事件的發生、發展起到了推波助瀾的作用。通過網絡傳播信息更加方便、快捷，民眾獲取信息的渠道和途徑也變得多樣化，論壇、博客、微博、微信以及新興的視頻網站構成了自媒體現存的主要表達渠道。但是海量的信息良莠不齊，有真實的、如實報道的信息，也有扭曲事實、虛假報道的謠言。為博得眼球，利益訴求者把個人直觀感受和直覺判斷發布在網絡媒體上，民眾難以用有限的知識和精力判斷信息的真實性。但是在環境權益可能被侵害的情形下，民眾“寧可信其有，不可信其無”。多人的分享與傳播產生了情感上的共鳴，憤怒、怨恨的情緒被逐漸放大。斷章取義、未經查證的信息被部分民眾利用多種途徑傳播，形成如洪水猛獸般的力量。

（四）環境法律體系不完善

首先，政府處理環境群體性事件時，重行政手段，輕民事手段。現有法律中主要通過行政處罰和行政復議來解決問題，缺少讓民眾通過民事法律的手段去維護自身的權益的渠道。其次，一些環境相關領域立法尚存在空白與盲點，某些領域無法可依，如有關環境糾紛處理和環境責任追究等方面還沒有相關的規定，環境群體性事件的預防和處置工作缺乏確鑿法律依據，政府為了“維穩”的目標只是一味妥協，處理程序缺乏法律依據。其次，環境資源管理過程中不斷出現了新情況和新問題，加上我國立法預測工作不足，使得我國環境立法具有滯后性，部分法律已經無法適應經濟社會發展的需要。最后，環境立法體系銜接不夠緊密，環境法律配套機制滯后。在當前我國的環境立法中，單獨性環境或自然資源相關法律在立法時很難做到統籌全局。法律法規之間相互矛盾、重疊，法律法規之間的關系不明確，導致治理部門無法根據法律進行高效治理，司法工作也難以順利進行。行政法規和地方性法規也是中國特色社會主義法律體系的重要組成部門，配套行政法規未及時出臺，地方性法規遲遲沒有修訂，那么法律也無法執行和落實，環境法律實施效能差，民眾的權利也得不到切實的維護。

三、環境群體性事件的治理

（一）優化政府部門工作

首先，暢通利益訴求渠道。其一，要做好環境信訪工作。要樹立群眾利益無小事的理念，信訪部門人員要熱情接待，認真辦理，真心實意地幫助群眾排憂解難，做到隨到隨接，隨接隨談。政府在接到民眾的舉報時，要對苗頭性問題保持警惕性，予以積極的、及時的解決，防患于未然。對于某些民眾反映強烈、長期潛伏的環境污染問題，不能有絲毫懈怠，對問題進行梳理分析，明確責任單位和責任人，把沖突和問題在基層解決，在源頭上努力遏制環境群體性事件的發生。其二，增加司法救濟的渠道，尤其是給環境權益受損的民眾給予法律保障。應建立專門的環境訴訟機制，比如制定專門的程序法，設立專門法庭，適用特別程序等等。還應擴大環境訴訟主體和被訴主體的范圍，從環境問題的直接受害者擴大到政府的生態環境部門、具有專業能力的非政府組織。最重要的是合理地分配舉證責任。在環境訴訟中，環境損害的認定具有很強的技術性，原告由于能力有限、信息匱乏、知識、技能不足而難以承擔這樣的舉證責任。但是也不能使得被告承擔過重的舉證責任，應在原告、被告之間合理分配舉證責任。完善相關法律法規和救濟補償制度，建立長效機制，確保有污必糾、有污必治、治污必清，從制度上鏟除環境群體性事件發生的土壤。

其次，切實轉變經濟發展方式，樹立正確政績觀。地方政府追求經濟發展的同時也應該兼顧環境保護，“應該遵循天人合一、道法自然的理念，尋求永續發展之路”，明白“環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力”，處理好眼前利益和長遠利益，經濟發展和環境保護的關系，只有保護好生態環境，才能真正搞好經濟發展。不僅在發展地區經濟的同時保護好生態環境，還要改變政府績效考核中的GDP占絕對地位的考核和評價機制，減少GDP作為考核標準的比重，把生態環境的保護和建設納入政府績效考核的標準中，幫助政府官員樹立科學合理的發展觀和績效觀。同時，建立、完善行之有效的環境責任問責制，實行自然資源資產離任審計，認真貫徹依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，明確各級領導干部責任追究情形。

（二）完善社會參與機制

在治理環境問題時應當引入公民參與機制。制度化的公民參與對于提高政府體系的綜合治理能力、推動環境領域公共政策的科學化、民主化具有重要作用。

首先，要形成聽證對話制度、公眾參與環評調查審核、社會穩定風險評估和環評等，保障公民參與權，讓民眾在事前參與決策的博弈，在求同存異的基礎上形成共識。政府要充分注重公共決策的公開化和透明化，遵循“重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論”的原則，將民眾納入到決策體系之中，做決策時將人民的幸福和利益予以同等考慮，決策以民意為出發點。

其次，政府的信息公開工作要到位，通過網絡、媒體等多種方式將公共政策執行計劃的內容和程序及時告知民眾，保障公民知情權，同時也讓民眾清楚自己所應履行的義務。公告的內容應該是簡潔、易懂，利于民眾提出自己的意見。重大的環境敏感項目要在主流媒體上公示，重大、重點敏感和熱點項目或規劃環評的公眾參與情況要進行復核。信息公開后要正視民眾的建議和要求，對于合理的要求應該予以認可、采納，并且及時反饋。二者的有益互動會讓政府與民眾之間形成親密、融洽的關系。從事前、事后都加強民眾參與的力度，聽取群眾的呼聲和意見，作出讓民眾滿意的環境決策。

（三）加強輿論運用能力

大量的民意在新興網絡平臺聚集，網絡已成為民意表達最為集中的場所和公眾參與政治的重要平臺，也成為我國各級領導干部了解民情民意，做出科學決策的重要渠道。政府要充分認識微信、微博為代表的新媒體具有的功能，它一方面可以鼓動民眾的消極情緒，扭曲事實，還可能造成謠言的“泛濫”，但是另一方面還可以成為聯系溝通、了解民意、化解矛盾的平臺。政府要對輿論導向進行引導，牢牢把握主動權。政府應該建立高效透明的信息發布機制，高度重視信息的密集搜集，重視權威信息的及時公布，樹立網絡輿情“風向標”，引導公眾理性思考。而且要根據事件的發生、發展持續發布準確信息，及時回應民眾的疑問和訴求。及時、權威的回應既可以讓謠言無處可藏，又可以樹立政府的公信力。

我國環境群體性事件也與民眾環保知識匱乏有關，政府部門還應該加強環境宣傳教育，同時通過媒體引導民眾通過法律途徑維護自己的合法環境權益。要加大環境維權宣傳力度，充分利用媒體優勢支持環境訴訟，喚醒廣大民眾的環境意識、法律意識、維權意識，讓民眾用理性的法律手段保護自己的權益。

（四）健全環境法律體系

首先要消除環境立法領域的空白與盲點，盡快制定尚屬空白又與公民環境權益直接相關的法律法規。為了避免公眾在環境權益受到損害或政府面對環境矛盾時無法可依，必須要有針對性地完善我國現有的環境立法，可以通過制定環境保護基本法律來先后修訂各個環境單向法規，有效整合各單項法律之間的不協調。法律來源于生活，總是不可避免地滯后于現實。地方立法應在一定實踐經驗以及科學預見基礎之上，在立法過程中吸取各界法律職業者、專家的意見，集思廣益，適當合理地預測法律的未來走向，綜合自身及專家學者的意見制定具有科學性的，精細化的，可操作性強的法律條文。

其次，對現有的環境領域的法律法規進行系統的清理和整合，對其中存在矛盾、重疊的部分進行修訂，形成完整的環境法律體系。同時也要加強地方環境法規的制定，將國家和地方的法律法規配套，增強法律的可操作性，保證國家法律能夠在各個地方真正的得以貫徹實施，為民眾維權提供法律的保障。在有法可依的前提之下，我國解決環境沖突和環境群體性事件更要以法律法規為依據，從罪與非罪的法治角度出發，對其違法性質以及違法程度做出判斷。同時也要區分環境群體性事件的法律性質與參與者個人行為的性質，使法律制度更加完備、更加透明、更加公正。

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作者簡介：王矗（1997.09- ），女，內蒙古人，本科，研究方向：政治學與行政學。