環(huán)境群體性事件的發(fā)生與治理

王矗　范美云

摘 要：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和居民環(huán)保維權(quán)意識的提高，民眾與企業(yè)對立、民眾與政府對抗的環(huán)境群體性事件在全國范圍內(nèi)數(shù)量有所增加。中國當(dāng)前已進(jìn)入環(huán)境群體性事件高發(fā)期，嚴(yán)重影響人民安居樂業(yè)和社會的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，對政府的現(xiàn)代化治理也是一種挑戰(zhàn)。挖掘其產(chǎn)生的原因，主要有政府單中心治理的缺陷，民眾參與環(huán)境治理程度低，公民參與也缺乏相應(yīng)的法律和制度的保障，加之網(wǎng)絡(luò)上“謠言”四起，環(huán)境群體性事件最終爆發(fā)。因此，為了治理環(huán)境群體性事件，要從切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，樹立正確的政績觀，同時暢通利益訴求的渠道，提高社會參與度，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)體系的完善等方面尋求對策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境群體性事件；成因；治理

一、環(huán)境群體性事件的現(xiàn)狀

隨著我國工業(yè)化步伐的加快，民眾對環(huán)境污染問題的關(guān)注度不斷提高，環(huán)境群體性事件已經(jīng)與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，成為三大社會群體性事件之一。盡管市場經(jīng)濟(jì)給社會帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)財富，人們的物質(zhì)生活越來越豐富，但由環(huán)境污染所引發(fā)的各種社會矛盾也愈發(fā)嚴(yán)重，環(huán)境群體性事件在各地頻繁爆發(fā)。民眾與政府圍繞環(huán)境方面的公共問題進(jìn)行博弈成為社會常態(tài)。近幾年，較為重大的環(huán)境群體性事件發(fā)生越來越頻繁，對政府公信力和社會和諧造成了嚴(yán)重的不良影響。

根據(jù)表1可以得出，從2001年到2010年群眾來信逐年增加，來訪人員數(shù)量也保持在很高的水平。從2007年到2010年群眾來信數(shù)量和來訪人次減少，初步推斷是由于我國互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展，使用網(wǎng)絡(luò)的人數(shù)逐年增加，有相當(dāng)一部分民眾利用電話和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行投訴。2011年到2015年，群眾來信總數(shù)雖然有所減少，但是電話、網(wǎng)絡(luò)投訴數(shù)量驚人，增長速度快。2015年電話、網(wǎng)絡(luò)投訴數(shù)量約是2011年的1.93倍，2015年群眾投訴總數(shù)（包括通過信件、電話、網(wǎng)絡(luò)投訴的數(shù)量）約是2012年的1.76倍。這充分表明了當(dāng)前我國環(huán)境沖突和環(huán)境糾紛的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，若不及時預(yù)防很有可能爆發(fā)更多的環(huán)境群體性事件，這也正是本文研究的主旨。

二、環(huán)境群體性事件的發(fā)生原因

（一）政府單中心治理的缺陷

首先，民眾利益訴求機(jī)制不暢通當(dāng)民眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害時，他們往往首先想到的是用體制內(nèi)、理性、合法的方式去解決。首先他們會直接與污染企業(yè)進(jìn)行談判，個別企業(yè)為了追求自身經(jīng)濟(jì)利益，不會主動妥協(xié)于民眾的環(huán)境權(quán)。對于上訪，在現(xiàn)行的信訪制度下只要不發(fā)生重大沖突的事件，上級部門一般作一些原則性的答復(fù)或批復(fù)，難以從根本上解決問題。從司法途徑來看，由于司法訴訟期限漫長，而且當(dāng)?shù)卣畷深A(yù)司法活動，法院有眾多理由不予受理，即使受理民眾勝訴的幾率也微乎其微。當(dāng)環(huán)境問題久拖不決，民眾通過合法的途徑?jīng)]有得到正面回應(yīng)時，迫使群眾采用非制度化、非合法的手段“自我解救”，“鬧大”心理開始作祟。

其次，政府GDP至上，漠視公民環(huán)境權(quán)益。在以經(jīng)濟(jì)增長為主要任期考核指標(biāo)的壓力型行政體制下，政府的政績考核主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，GDP也關(guān)系到他與相鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對政績比較，從而影響政府重要官員的職位升遷。“發(fā)展就是硬道理”在現(xiàn)實(shí)中變成了“增長就是硬道理”，單純追求經(jīng)濟(jì)的增長，而忽略了經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和人民群眾的利益，將環(huán)境污染、生態(tài)破壞等長期性的問題拋之腦后。而且由于缺乏完善卸任考核制度，許多領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏責(zé)任意識和憂患意識。某些政府促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長卻失去了民眾對它的信任，GDP之上的發(fā)展觀和執(zhí)政思維為接二連三的環(huán)境群體性事件爆發(fā)埋下了禍根。

（二）社會參與不足

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民的收入增長，生活水平日益提高，公眾環(huán)境意識、民主意識逐漸提高。公眾會越來越關(guān)心環(huán)境保護(hù)，在維護(hù)生存權(quán)的同時將寧靜權(quán)、眺望權(quán)等環(huán)境權(quán)納入了視野，還要求在環(huán)境治理方面享有充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民希望通過各種渠道參與環(huán)境項(xiàng)目相關(guān)決策，行使自己公民的權(quán)利。但是在我國，一些政府關(guān)于企業(yè)項(xiàng)目的公共決策都是“閉門造車”，不舉行聽證會、專家論證、調(diào)查研究、決策評估等程序，民眾作為利益主體被排除在決策之外，“被參與”的現(xiàn)象層出不窮、屢禁不止。政府決策本身具有一定的公共性，在現(xiàn)代的城市治理中民眾參與才是治理的不二法門。民眾參與環(huán)境決策和表達(dá)環(huán)境利益訴求的愿望越來越強(qiáng)烈，政府卻刻意阻礙公眾參與環(huán)境決策，這與民眾日益增長的民主意識背道而馳。

（三）網(wǎng)絡(luò)謠言的“泛濫”

在這些年發(fā)生的環(huán)境群體性事件中，網(wǎng)絡(luò)謠言對事件的發(fā)生、發(fā)展起到了推波助瀾的作用。通過網(wǎng)絡(luò)傳播信息更加方便、快捷，民眾獲取信息的渠道和途徑也變得多樣化，論壇、博客、微博、微信以及新興的視頻網(wǎng)站構(gòu)成了自媒體現(xiàn)存的主要表達(dá)渠道。但是海量的信息良莠不齊，有真實(shí)的、如實(shí)報道的信息，也有扭曲事實(shí)、虛假報道的謠言。為博得眼球，利益訴求者把個人直觀感受和直覺判斷發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)媒體上，民眾難以用有限的知識和精力判斷信息的真實(shí)性。但是在環(huán)境權(quán)益可能被侵害的情形下，民眾“寧可信其有，不可信其無”。多人的分享與傳播產(chǎn)生了情感上的共鳴，憤怒、怨恨的情緒被逐漸放大。斷章取義、未經(jīng)查證的信息被部分民眾利用多種途徑傳播，形成如洪水猛獸般的力量。

（四）環(huán)境法律體系不完善

首先，政府處理環(huán)境群體性事件時，重行政手段，輕民事手段。現(xiàn)有法律中主要通過行政處罰和行政復(fù)議來解決問題，缺少讓民眾通過民事法律的手段去維護(hù)自身的權(quán)益的渠道。其次，一些環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域立法尚存在空白與盲點(diǎn)，某些領(lǐng)域無法可依，如有關(guān)環(huán)境糾紛處理和環(huán)境責(zé)任追究等方面還沒有相關(guān)的規(guī)定，環(huán)境群體性事件的預(yù)防和處置工作缺乏確鑿法律依據(jù)，政府為了“維穩(wěn)”的目標(biāo)只是一味妥協(xié)，處理程序缺乏法律依據(jù)。其次，環(huán)境資源管理過程中不斷出現(xiàn)了新情況和新問題，加上我國立法預(yù)測工作不足，使得我國環(huán)境立法具有滯后性，部分法律已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。最后，環(huán)境立法體系銜接不夠緊密，環(huán)境法律配套機(jī)制滯后。在當(dāng)前我國的環(huán)境立法中，單獨(dú)性環(huán)境或自然資源相關(guān)法律在立法時很難做到統(tǒng)籌全局。法律法規(guī)之間相互矛盾、重疊，法律法規(guī)之間的關(guān)系不明確，導(dǎo)致治理部門無法根據(jù)法律進(jìn)行高效治理，司法工作也難以順利進(jìn)行。行政法規(guī)和地方性法規(guī)也是中國特色社會主義法律體系的重要組成部門，配套行政法規(guī)未及時出臺，地方性法規(guī)遲遲沒有修訂，那么法律也無法執(zhí)行和落實(shí)，環(huán)境法律實(shí)施效能差，民眾的權(quán)利也得不到切實(shí)的維護(hù)。

三、環(huán)境群體性事件的治理

（一）優(yōu)化政府部門工作

首先，暢通利益訴求渠道。其一，要做好環(huán)境信訪工作。要樹立群眾利益無小事的理念，信訪部門人員要熱情接待，認(rèn)真辦理，真心實(shí)意地幫助群眾排憂解難，做到隨到隨接，隨接隨談。政府在接到民眾的舉報時，要對苗頭性問題保持警惕性，予以積極的、及時的解決，防患于未然。對于某些民眾反映強(qiáng)烈、長期潛伏的環(huán)境污染問題，不能有絲毫懈怠，對問題進(jìn)行梳理分析，明確責(zé)任單位和責(zé)任人，把沖突和問題在基層解決，在源頭上努力遏制環(huán)境群體性事件的發(fā)生。其二，增加司法救濟(jì)的渠道，尤其是給環(huán)境權(quán)益受損的民眾給予法律保障。應(yīng)建立專門的環(huán)境訴訟機(jī)制，比如制定專門的程序法，設(shè)立專門法庭，適用特別程序等等。還應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境訴訟主體和被訴主體的范圍，從環(huán)境問題的直接受害者擴(kuò)大到政府的生態(tài)環(huán)境部門、具有專業(yè)能力的非政府組織。最重要的是合理地分配舉證責(zé)任。在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，原告由于能力有限、信息匱乏、知識、技能不足而難以承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任。但是也不能使得被告承擔(dān)過重的舉證責(zé)任，應(yīng)在原告、被告之間合理分配舉證責(zé)任。完善相關(guān)法律法規(guī)和救濟(jì)補(bǔ)償制度，建立長效機(jī)制，確保有污必糾、有污必治、治污必清，從制度上鏟除環(huán)境群體性事件發(fā)生的土壤。

其次，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，樹立正確政績觀。地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也應(yīng)該兼顧環(huán)境保護(hù)，“應(yīng)該遵循天人合一、道法自然的理念，尋求永續(xù)發(fā)展之路”，明白“環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，處理好眼前利益和長遠(yuǎn)利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，只有保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，才能真正搞好經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不僅在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，還要改變政府績效考核中的GDP占絕對地位的考核和評價機(jī)制，減少GDP作為考核標(biāo)準(zhǔn)的比重，把生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)納入政府績效考核的標(biāo)準(zhǔn)中，幫助政府官員樹立科學(xué)合理的發(fā)展觀和績效觀。同時，建立、完善行之有效的環(huán)境責(zé)任問責(zé)制，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計，認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形。

（二）完善社會參與機(jī)制

在治理環(huán)境問題時應(yīng)當(dāng)引入公民參與機(jī)制。制度化的公民參與對于提高政府體系的綜合治理能力、推動環(huán)境領(lǐng)域公共政策的科學(xué)化、民主化具有重要作用。

首先，要形成聽證對話制度、公眾參與環(huán)評調(diào)查審核、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和環(huán)評等，保障公民參與權(quán)，讓民眾在事前參與決策的博弈，在求同存異的基礎(chǔ)上形成共識。政府要充分注重公共決策的公開化和透明化，遵循“重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”的原則，將民眾納入到?jīng)Q策體系之中，做決策時將人民的幸福和利益予以同等考慮，決策以民意為出發(fā)點(diǎn)。

其次，政府的信息公開工作要到位，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等多種方式將公共政策執(zhí)行計劃的內(nèi)容和程序及時告知民眾，保障公民知情權(quán)，同時也讓民眾清楚自己所應(yīng)履行的義務(wù)。公告的內(nèi)容應(yīng)該是簡潔、易懂，利于民眾提出自己的意見。重大的環(huán)境敏感項(xiàng)目要在主流媒體上公示，重大、重點(diǎn)敏感和熱點(diǎn)項(xiàng)目或規(guī)劃環(huán)評的公眾參與情況要進(jìn)行復(fù)核。信息公開后要正視民眾的建議和要求，對于合理的要求應(yīng)該予以認(rèn)可、采納，并且及時反饋。二者的有益互動會讓政府與民眾之間形成親密、融洽的關(guān)系。從事前、事后都加強(qiáng)民眾參與的力度，聽取群眾的呼聲和意見，作出讓民眾滿意的環(huán)境決策。

（三）加強(qiáng)輿論運(yùn)用能力

大量的民意在新興網(wǎng)絡(luò)平臺聚集，網(wǎng)絡(luò)已成為民意表達(dá)最為集中的場所和公眾參與政治的重要平臺，也成為我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部了解民情民意，做出科學(xué)決策的重要渠道。政府要充分認(rèn)識微信、微博為代表的新媒體具有的功能，它一方面可以鼓動民眾的消極情緒，扭曲事實(shí)，還可能造成謠言的“泛濫”，但是另一方面還可以成為聯(lián)系溝通、了解民意、化解矛盾的平臺。政府要對輿論導(dǎo)向進(jìn)行引導(dǎo)，牢牢把握主動權(quán)。政府應(yīng)該建立高效透明的信息發(fā)布機(jī)制，高度重視信息的密集搜集，重視權(quán)威信息的及時公布，樹立網(wǎng)絡(luò)輿情“風(fēng)向標(biāo)”，引導(dǎo)公眾理性思考。而且要根據(jù)事件的發(fā)生、發(fā)展持續(xù)發(fā)布準(zhǔn)確信息，及時回應(yīng)民眾的疑問和訴求。及時、權(quán)威的回應(yīng)既可以讓謠言無處可藏，又可以樹立政府的公信力。

我國環(huán)境群體性事件也與民眾環(huán)保知識匱乏有關(guān)，政府部門還應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，同時通過媒體引導(dǎo)民眾通過法律途徑維護(hù)自己的合法環(huán)境權(quán)益。要加大環(huán)境維權(quán)宣傳力度，充分利用媒體優(yōu)勢支持環(huán)境訴訟，喚醒廣大民眾的環(huán)境意識、法律意識、維權(quán)意識，讓民眾用理性的法律手段保護(hù)自己的權(quán)益。

（四）健全環(huán)境法律體系

首先要消除環(huán)境立法領(lǐng)域的空白與盲點(diǎn)，盡快制定尚屬空白又與公民環(huán)境權(quán)益直接相關(guān)的法律法規(guī)。為了避免公眾在環(huán)境權(quán)益受到損害或政府面對環(huán)境矛盾時無法可依，必須要有針對性地完善我國現(xiàn)有的環(huán)境立法，可以通過制定環(huán)境保護(hù)基本法律來先后修訂各個環(huán)境單向法規(guī)，有效整合各單項(xiàng)法律之間的不協(xié)調(diào)。法律來源于生活，總是不可避免地滯后于現(xiàn)實(shí)。地方立法應(yīng)在一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及科學(xué)預(yù)見基礎(chǔ)之上，在立法過程中吸取各界法律職業(yè)者、專家的意見，集思廣益，適當(dāng)合理地預(yù)測法律的未來走向，綜合自身及專家學(xué)者的意見制定具有科學(xué)性的，精細(xì)化的，可操作性強(qiáng)的法律條文。

其次，對現(xiàn)有的環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的清理和整合，對其中存在矛盾、重疊的部分進(jìn)行修訂，形成完整的環(huán)境法律體系。同時也要加強(qiáng)地方環(huán)境法規(guī)的制定，將國家和地方的法律法規(guī)配套，增強(qiáng)法律的可操作性，保證國家法律能夠在各個地方真正的得以貫徹實(shí)施，為民眾維權(quán)提供法律的保障。在有法可依的前提之下，我國解決環(huán)境沖突和環(huán)境群體性事件更要以法律法規(guī)為依據(jù)，從罪與非罪的法治角度出發(fā)，對其違法性質(zhì)以及違法程度做出判斷。同時也要區(qū)分環(huán)境群體性事件的法律性質(zhì)與參與者個人行為的性質(zhì)，使法律制度更加完備、更加透明、更加公正。

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作者簡介：王矗（1997.09- ），女，內(nèi)蒙古人，本科，研究方向：政治學(xué)與行政學(xué)。