論行政執法“三項制度”

摘 要：國務院印發通知在全國范圍內推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度（以下簡稱“三項制度”）。為了有效的推動“三項制度”的落實，就需要對“三項制度”進行必要的研究和審視。文章從其基本制度、內容意義和實施舉措上進行論述，對于推進和完善該制度具有相當的理論意義和實踐意義。

關鍵詞：依法行政；法治政；公示；記錄；法制審核

一、行政執法“三項制度”的基本問題

行政執法“三項制度”的由來和提出歷程。2012年習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這為法治政府建設和規范行政執法奠定了新的思想理念基礎。

十八屆三中全會決定指出，完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，做到嚴格規范公正文明執法。決定對行政執法工作提出了更加具體的改革發展要求。

十八屆四中全會決定指出，要完善執法程序，建立執法全過程記錄制度，嚴格執行重大執法決定法制審核制度，推行行政執法公示制度。“三項制度”的完善落實在高規格的黨內文件中得以確立。為了落實十八屆四中全會精神，中共中央國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確了“三項制度”在法治政府建設中應作為具體的措施和制度加以實施。

為了探索和積累行政執法“三項制度”的經驗，經中央深改組會議審議通過，2017年1月19日，國務院辦公廳印發《推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案》，啟動了行政執法領域的一場具有深遠影響的改革創新。試點經驗成熟之后，2019年1月3日國務院辦公廳發布《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》。至此行政執法“三項制度”徹底全面鋪開并開始成為未來行政執法的基本制度遵循和根本要求。

二、“三項制度”的基本內容和實施意義

（一）“三項制度”基本內容。“三項制度”是行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度的簡稱。它是依法行政尤其是行政執法實經驗踐和理論研究的制度結晶，代表了政府法治建設的最新成果和經驗，順應了法治政府和服務性政府發展的需要。隨著我們對行政權的規制和管控發生了一些理念性的變遷，我們的執法制度不斷順應了現代政治和法治發展的基本要求，滿足了公民的知情權、參與權、監督權等的實際需要。

行政執法公示制度是指行政執法信息由行政執法部門通過一定的媒介將執法信息向社會公開的制度。該公示信息涉及執法主體、權限、職責、三項清單、執法依據、程序等，特別強調執法主體身份表明制度，執法決定公開的制度，統一和規范公示平臺等。該制度在我國可以追溯到民事物權中不動產登記公示制度、商事登記制度和政府信息公開制度等內容。源于參與權和監督權理論，也是控制權來理論發展的基本體現。

行政執法全過程記錄制度是指行政執法機關要通過文字、音像等記錄載體和形式，對行政執法的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等整個過程進行有形記錄，并形成檔案保存，保證執法全過程的留痕和可回溯性管理。該制度主要在于對文字、音響記錄進行規范，發揮文字記錄尤其是音響記錄的直觀和客觀性作用，具有雙重效果，既能對執法過程形成有效監督，又能保證執法的效能，也是對執法人員的一種保護。

重大執法決定法制審核制度是指執法機關在作出重大行政決定前，由特定機構針對該執法決定的內容、范圍、依據和后果等依法進行審查核定，主要圍繞合法性、合理性、必要性等展開，未經審核或審核未通過的不得實施并依法賦予審核責任的制度。該制度主要運用法治思維和法治方式對行政執法活動進行審視和監督，其合法性得到了重要的保證。

（二）“三項制度”推廣實施的重要意義。“三項制度”的貫徹實施既具有極強的法理蘊含，也具有極強的法治實踐涵義，對于法治政府建設，尤其是行政執法規范化和行政執法效能化意義非凡。“全面推行“三項制度”，對促進嚴格規范公正文明執法具有基礎性、整體性、突破性作用，對切實保障人民群眾合法權益，維護政府公信力，營造更加公開透明、規范有序、公平高效的法治環境具有重要意義。” [1]

（三）“三項制度”的實施是推動法治政府建設的重要舉措。法治中國建設的推動是三位一體的系統性工程，推進全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，法治政府建設是重點任務，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。隨著法治政府建設的推進，我們看到了可喜的成就。但是離黨的要求和人民的期待還有很多差距。如何在新時代順應四個全面戰略總體布局發展的總體需要和法治政府建設的基本需要，行政執法領域進行有益的探索，積累了豐富的經驗，在理論上也豐富了對行政執法的認知并奠定了基本的理論基礎。“三項制度”圍繞執法的關鍵環節，著力于行政執法程序的規范和管控，是推進法治政府建設的重要舉措。

（四）“三項制度”的實施對于推進依法行政具有重大的創新意義。規范、公正、文明、高效始終是行政執法追求的基本目標，也是考量執法的重要指標，更是依法行政的基本要求。“三項制度”的形成和推廣對于依法行政的制度體系構建起到了基礎性、突破性的作用。譬如執法公示制度實施后，執法更加透明了，暗箱操作減少了；執法全過程記錄制度實施后，執法行為更加規范了，執法沖突減少了；重大執法決定法制審核制度實施后，重大執法決定在實體和程序上更加合法合規，保證了合法行政，守住了法律底線。又如在刑事訴訟尤其是職務犯罪的調查中，我們形成了文字和音像記錄的良好經驗，保證了刑事訴訟活動的順利進行。在執法領域推動全過程記錄制度對于推動公正文明規范高效的執法活動意義重大。

（五）“三項制度”的實施貫徹了以人民中心的法治建設指導思想。“三項制度”的推動和實施，是法治建設以人民為中心思想的重要體現，是著力解決人民對執法的新訴求為導向的。以人民為中心是法治建設的根本目的與核心價值，也是法治建設的出發點和落腳點。“三項制度”的實施初心就是為了滿足新時代人民對行政執法的基本訴求，增強了人民在法治上的獲得感。行政執法建設就是為了人民、依靠人民、保護人民和造福人民的，就是要把行政權力的行使貫徹在實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益上。同時“三項制度”也是解決行政執法權自身問題的需要。隨著制度的推進，“三項制度”圍繞既保證依法履職完成績效目標，也著眼于為其設定軌道，防止權力出籠，傷害公民權利。

三、貫徹落實“三項制度”的重要舉措

（一）盡快完善相關的配套制度。“三項制度”具有歸范指引作用，因而需要進一步完善與行政執法有關的法律、法規及規章等，從源頭上實現依法行政、有法可依。一些具體的問題需要完善，如公開法律依據尚不明確、公開范圍內容不統一、途徑時限不統一等。要進一步完善推行行政執法“三項制度”改革的工作體制機制，建立和完善相關工作制度 、有效的考核制度、通報制度、問責制度等。規范和完善相關制度規定程序，完善落實配套系列制度和方案，使得行政執法“三項制度”在實踐中有章可循，完善落實公職律師制度和法律顧問制度，發揮公職律師和法律顧問對重大行政執法決定的法制審核作用。制度可循序漸進地推進，避免存在脫離實際的現象。

（二）強化“三項制度”的精神領會。制度的執行在人。強化觀念轉變是關鍵，作為行政執法人員，正確的思想觀念是決定其執法行為合法合理的基礎。過去行政權力的行使常受到管理思想、官本位思想、人治思想的不良影響。這些思想也是法治政府建設的大敵。行政執法公示制度旨在打造陽光政府，全過程記錄制度旨在規范權力運行，法制審核旨在行政執法的合法性前提，這些制度的實施將對行政執法理念的更新奠定實踐基礎。而實踐的前提是思想的自覺。因此，強化三項制度內容和要求的學習理解是保證實踐能動性的基本需要和前提。

（三）進一步完備硬件保障機制。行政執法“三項制度”作為法治政府建設的重要組成部分，是一項浩大的改革工程，公示平臺的建設、全過程記錄設備的購置、法律顧問的聘請等，自然都少不了人財物的巨大投入。因此需要加強執法單位的硬件建設。應購置執法記錄設備，以保證執法過程全紀錄制度的實施。應充分運用新媒體，結合傳統公示渠道搭建信息公示平臺網絡，實現實時公開執法信息。探索建立行政執法大數據平臺及電子簽章、數字指模系統的開發應用，以適應進戶執法工作的需要，并對執法數據進行集成、分析，進行行政執法風險控制，指導行政執法工作等。

（四）加強對行政執法人才的培養。行政執法是由行政主體為維護社會穩定和經濟持續健康發展而實施的具體行政行為，對行政執法人員的法律素養具有較高的要求。 應加強對行政執法人員的管理。對執法人員嚴格進行資格化管理，執法崗位應配備具有執法資格的人員，取得執法資格人員應授予執法資格證書。加強對執法人員的培訓，提高執法人員紀錄執法過程的能力。培養行政執法人員證據意識和訴訟預防意識，提高其在執法過程中固化證據的能力。

參考文獻

[1] 國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見，國辦發[2018]118號.

作者簡介：李振良（1964- ），男，河南鄧州人，副教授，法學室主任。