行政處罰法上的“一事不再罰”原則研究述評

摘 要：“一事不再罰”是行政處罰法上的重要原則之一，但是對于其含義目前仍有爭議。文章從立法進程、學理討論入手對于針對這一議題的現有研究性行了簡要梳理和述評。

關鍵詞：行政處罰；一事不再罰；述評

一事不再罰作為行政處罰法中的一項重要基本原則，自1996年頒布生效后，學理界對此眾說紛紜。雖然條款中規定了“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”即簡單規定了僅限于罰款這一種處罰種類上，但仍不能解決我們行政處罰實務中經常出現的公權力被濫用，多重處罰現象的發生。國家的處罰手段應當符合程序正當和比例原則。因此，就需要對行政處罰法中的一事不再罰進行更進一步的歸納和解釋，何為一事？何為不再罰？明確“一事”和“不再罰”成為了定義“一事不再罰”的首要關鍵。

一、國外的研究動態

（一）美國法上的“一事不再罰” 原則?！耙皇虏辉倭P” 原則在美國法中體現為“雙重危害禁止原則”，來自于《美國聯邦法》第五條修正案規定“任何人不得因同一罪行遭受兩次生命或身體的危害?！?/p>

但此規定僅僅只在刑罰上適用，美國堅持三權分立的傳統及正當程序法律要求，懲罰一直以來都是司法機關掌控，因此受理的案件只有刑事和民事兩種，凡是有關行政機關的案件全部經由民事程序審理，行政機關無處罰權，雖然經過后來一段時間的發展，授權行政機關部分可以科處金錢罰的權力，但是行政機關作出的處罰也只是暫時的、非終局性的，處罰的執行還是需經過法院。因此美國法院多數判例都明顯將民事和刑事分門別類，更傾向于將行政處罰認定為刑罰。對于民事上的再處罰，也不違反“雙重危害禁止原則”，所以“禁止雙重危險原則”的規定，也沒有在美國的行政實務中發揮出很大的效果，行為人可能因此受刑事和民事的雙重處罰。

（二）德國法上的“一事不再罰” 原則。德國的“一事不再罰”雖然主要適用于刑事處罰中，但其規定在德國的基本法第103條“任何人在一般刑事法律中不得基于同一行為多次受罰。”因此具有憲法位階，同樣適用于行政領域，在1969年刑法典第二次修訂時，將“違警罪”中一部分罪名轉為違反秩序，意味著“一事不再罰” 原則在行政法中的適用同樣具有影響力。

但“一事不再罰”原則在違反社會秩序中也并不是完全適用，德國《社會秩序違反法》中第八十四條第一款規定：“已經確定判決的罰款或法院對違反秩序行為或犯罪行為已作出確定判決時，統一行為不得再以犯罪行為追訴。”第二款規定：“對違反秩序行為已作出確定判決時，同一行為不得再以犯罪行為追訴。”這兩條條款雖然說明了對于法院已經作出的違反秩序的處罰的生效判決，不得再以刑罰追訴；對于已經作出的刑罰處罰的生效判決，不得再以違反秩序追訴，但該條款并未說明對于行政機關作出的違反秩序處罰，能否再被法院以刑罰追訴，這其實也是適用一事不再罰原則的限制?？偠灾?，如果是法院作出的生效判決，則適用”一事不再罰”原則，若果是行政機關作出的違反秩序處罰，則不受此原則限制，仍可以被追訴刑事責任。

二、我國行政處罰法上的“一事不再罰”原則

（一）立法進程。在我國起草《行政處罰法》之時，行政法學界就對”一事不再罰”原則進行過廣泛的討論，因其存在很大的分歧，在起草時也是幾經修改。

第一次的《行政處罰法》（試擬稿）第十四條規定：“對違法行為人的同一違法行為，不得以同一事實和理由，給予兩次以上的處罰。”此條款不僅嚴格限制了行政機關不得以同一事實理由進行種類不同的處罰，還同時限制了具有不同管轄的行政機關對同一違法行為進行重復處罰，但這種“一棒子打死”的條款遭到了許多的反對意見。

之后在《行政處罰法》（征求意見稿）第十條規定了“對違法當事人的同一違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上罰款的行政處罰”做出了相應修改，此條款在（試擬稿）的基礎上，將“同一事實和理由”改為了“同一事實和同一依據”說明了不得依據同一法律規范進行重復處罰，并且將后面的“處罰”限制為僅限于罰款處罰。雖然在一定程度上可以防止重復處罰中最常見的重復罰款問題，但是卻不能很好的防止不同行政機關分別依據不同的法律法規來進行重復處罰，因此此條款在限制行政機關的處罰權力方面太過于狹隘。

再后來的《行政處罰法》（草案）第二十二條規定：“對違法當事人的同一違法行為不得給予兩次以上的行政處罰?！彪m然將罰款又重新擴大為行政處罰，但是卻刪除了“同一事實和同一依據”，使得一個行為人在具有違法行為時，不管你依據的事實和理由相不相同，都不得對其作出第二次處罰，這就會出現例如一個法人因為重大違法事實應當被吊銷營業執照，可是已經受過罰款處罰，就不得再對其進行吊銷營業執照的處罰，這使得”一事不再罰”原則無法適應我國當下的行政體制，造成沖突。

所以最后在1996年10月1日頒布實施的《行政處罰法》第二十四條中規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！弊罱K，立法者在現有的行政體制下，選擇了折中的做法，將“不再罰”的內容限制在了問題最嚴重的罰款上，待未來行政處罰法修訂時，在做出相應的修改。

從我國《行政處罰法》第二十四條規定可以看出，我國《行政處罰法》在表述上沒有突出“同一事實和同一依據”，并把不予“兩罰”限制在“罰款”這一行政處罰種類上。以上規定只是解決了我國“一事不再罰”原則中的“不再罰”問題，但對于如何正確把握“一事不再罰”原則的核心問題，即何謂“一事”，卻沒有明確闡述。

（二）一事不再罰原則的“一事”。對此，目前學術界對“一事”有兩種觀點：

第一種觀點法規構成說認為一個違法行為違反了了同一類同一性質的法律法規即構成“一事”，對同一行為被不同性質的法律法規所規制，由最先處罰的行政機關行使處罰權。簡而言之，就是指個人、組織的某一違反同一行政法律規范的行為，只能有一個行政機關作出處罰，它包含兩層意思：第一層意思一個行為已經受到行政機關的處罰，不得以同樣的事實和理由在依法作出處罰；第二層意思，同一個應受處罰的行政違法行為不能由不同機關依照同樣的法律規范進行處罰。

第二種觀點構成要件說認為行政違法的行為應當相似于刑法的犯罪行為構成，也就是一個行政違法應為應當具備主體、主觀、客體、客觀中的若干個要件。行為人的違法行為，只要符合行政違法行為的構成要件，就可以認為存在一個行政違法行為，即從構成要件上出發，斷定行為人的行政違法行為，類似的觀點有四要件說，三要件說，二要件說。朱新力教授主張的觀點，認為構成要件說雖然相對抽象，但原理性強，能夠真正在理論上界定一事，可惜持有此類觀點的學者大多只是做了簡單定義，具體的構成要件，仍無法細說。朱新力教授主張以構成要件為標準，即能充分滿足一次構成要件的事實就是一事，能充分滿足兩次構成要件的事實為二事，以此類推。

學者們對每種觀點持有不同的意見，筆者認為，“一事”應當為一個違法事實，即行為人的一個事實上的違法行為，而并非違反一個法律規范或一個行政管理關系。“一事”應當是指獨立的一事，客觀上的一事。所謂“獨立”，是指違法事實不依賴于其他事實能單獨存在；“客觀”，是指違法事實不以人們的主觀意志為轉移。

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作者簡介：陳智輝，杭州電子科技大學人文與法學院，2015級本科生。