國內典型地區建設用地二級市場政策與實踐橫向比較研究

薛思鵬

摘要：為了更好地完善建設用地的二級市場交易行為，文章選取佛山市南海區、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區等5個區域進行對比分析。根據典型地區建設用地二級市場現狀問題，梳理5個地區在二級市場試點工作中出臺的政策亮點及主要做法，從中總結出完善建設用地二級市場值得借鑒的經驗。

關鍵詞：二級市場；橫向比對；經驗借鑒

一、研究背景及目的

面對我國人多地少、資源相對不足的基本國情，過度消耗和低效利用資源的粗放增長方式難以為繼，在城鎮化轉型提質的新階段，提高土地有效供給的質量愈發重要，“存量”優化調整的建設用地二級市場的作用將日益突出。

為了進一步規范建設用地二級市場交易行為，原國土資源部于2017年1月22日發布《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》（國土資發〔2017〕12號，以下簡稱“試點”），對全面開展完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點作出重要部署，旨在發揮好二級市場對土地資源的優化配置作用，提高節約集約用地水平，為經濟社會持續發展提供用地保障。

本文將試點為契機，以選取佛山市南海區、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區等5個地區進行調研，深入對比研究各地區建設用地二級市場所制定的政策以及所取得的成效，為完善建設用地二級市場提供經驗借鑒。

二、建設用地二級市場存在的問題

隨著我國土地有形市場開始建立，土地有償使用制度逐漸形成，允許土地使用年限內的轉讓、出租、抵押等經營活動。經過近三十年的發展，建設用地二級市場盡管取得了一定的發展，交易規模逐漸增加，但由于各級政府缺乏關注，建設用地二級市場依然存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）總體發展程度低

長期以來，受到巨大的土地利益的驅使，地方政府在政策和監管方面更加傾斜于新增建設用地和土地出讓市場，對如何盤活低效用地和閑置土地的力度不夠，導致建設用地二級市場總體發展程度較低。與建設用地一級市場相比，二級市場在交易規模上顯得不夠活躍，存在較大發展空間。

（二）市場交易不規范

建設用地二級市場在交易過程中存在諸多不規范的地方，尚未有政策文件進行說明，主要表現在以下幾個方面：一是建設用地轉讓隱形交易較多，土地使用權人通過多種隱蔽形式不辦理土地轉讓手續，而實際土地使用人已經發生轉移的行為較為普遍，常見的有公司變更、合作入股開發和借殼開發等。二是建設用地出租監管缺乏有效的抓手，出租雙方自行簽訂租賃合同后，無需登記備案即可實現合同目的，因此無法掌握出租的信息。三是建設用地抵押主體還有待豐富。隨著經濟邁入新常態，很多中小企業陷入融資困境，以自然人、村集體經濟組織和企業作為抵押權人的自發行為時有發生，這說明市場的發展存在此類需求。

（三）服務體系不健全

目前，建設用地二級市場自發交易行為較為普遍，由于缺乏良好的交易環境和統一的交易平臺，導致公共資源交易信息分散，嚴重影響了土地資源的配置效率。具體來說，其主要表現在以下幾方面：一是信息不對稱。目前二級市場的交易包括轉讓、出租和抵押三個方面，管理涉及多個部門，相關信息分散在國土、住建、規劃、發改、工商、稅務和銀行等多個部門，絕大多數地區沒有一個信息匯總和發布的特定渠道。供需雙方信息不對稱，容易導致區位好、市場預估價值高的產業用地發生錯配，導致用地效率低下，不利于產業轉型升級。二是缺乏統一的土地市場交易平臺。有的城市土地交易平臺尚未針對二級市場交易制定專門的欄目，有的城市將國有建設用地和集體建設用地二級市場分別設置在不同的交易中心辦理業務，尚未搭建統一的交易平臺，也沒有形成專門的交易規則，在一定程度上抑制了正常的建設用地二級市場交易。

（四）監測監管不到位

大量隱形交易使得監測監管的難度加大。盡管各地都出臺了相關監測監管的政策文件，但其側重點主要是對閑置土地調查、認定以及具體處置以及對新增建設用地的批后監管及具體建設項目供地批后監管工作，對土地二級市場的批后監管很薄弱，存在著重審批輕監管的缺陷，擅自改變用途、轉讓“陰陽”合同、未達到轉讓條件擅自轉讓等現象時有發生。同時，土地轉讓后，原合同中規定相應的投資強度、稅收強度以及容積率等要求未得到有效監管，相關責任人員也未受相應處置。

三、典型地區政策亮點與實效

試點期間，各個地區對建設用地使用權二級市場進行有效的嘗試與探索，下面以佛山市南海區、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區5個地區為代表進行總結歸納。

（一）南海區：探索政府統租招商開發模式促進集體建設用地連片開發

南海區地處改革開發前沿，早期“村村點火、戶戶冒煙”的模式為經濟發展帶來強勁動力，同時也造成土地破碎化嚴重。在此現狀下，要引進大項目，實施“招大商、大招商”策略舉步維艱。為此，南海區出臺《佛山市南海區農村集體經營性建設用地整備管理試行辦法》（南府〔2016〕43號），采取了政府統租招商開發模式，即由屬地政府通過租賃方式承租村集體土地，在初步整理土地后，再將土地轉租給招商企業，由其進行土地連片開發，促進具有規模效應的優質項目落地，以此提升產業發展格局，實現村集體、企業、政府多方共贏。政府統租招商開發模式，是由政府介入的集體建設用地二級市場行為，既發揮了政府的引導作用，也使市場在資源配置在中發揮了決定性作用。

（二）東莞市：土地1.5開發，推進兩級土地市場聯動

針對土地資源消耗過快，后備土地資源緊缺、存量土地資源低效利用等問題，東莞市圍繞“供給側”改革核心，推進一、二級土地市場聯動，提出了土地1.5開發模式。

土地1.5級開發模式主要是指為盤活政府預控的儲備土地，加快戰略地區的土地預熱，解決遠景規劃與近期開發訴求的矛盾，政府將基礎設施完備、土地出讓較慢、潛在價值較高的地塊，短期租賃給承租人進行過渡性開發利用，待片區預熱、地價提升后，政府按約定收回土地，并按遠景規劃實施。同時，為了保證原土地順利收回，規定承租人須是市屬國有全資或控股企業。

（三）寧波市：“預告登記”制度探索未達到開發投資總額要求的土地有條件轉讓

本著“先投入后轉讓”的原則，允許國有建設用地使用權在尚未滿足開發投資總額的25%以上的條件下簽訂土地二級市場交易合同，并且依法辦理預告登記，等到開發投資總額達到法定要求時，再依法辦理不動產登記。2018年8月31日，寧波市首次以預告登記證明作為辦理相關建設審批手續依據，為寧波佰鋼機械制造有限公司年產50萬個兒童安全座椅生產項目已正式辦理轉移登記，獲得土地二級市場不動產權證，這是實施土地二級市場用地轉讓的一次成功探索。

（四）德清縣：以“畝產”論成敗，實施差別化的稅費政策

依照企業畝產稅收貢獻的大小，德清縣綜合考慮產業導向、能耗、排污、土地使用情況等因素，實行城鎮土地使用稅分類分檔差別化減免政策。“建立城鄉建設用地節約集約利用倒逼機制，發揮稅收政策在市場中的調節作用，促進存量建設用地使用權的轉讓和流通，提高土地資源配置效率，對閑置和低效土地嚴格執行德清縣“畝產稅收”城鎮土地使用稅政策，不得享受任何政府優惠政策”。

（五）松江區：土地全生命周期管理加強監管

自2015年4月起，上海市經營性用地全生命周期管理全面實施。該管理方式充分發揮了土地出讓合同的管理平臺作用，通過出讓前征詢、規劃評估等工作，進一步落實全要素、全生命周期管理要求：通過土地出讓合同修訂，健全經營性用地的用途管制、功能設置、業態布局、土地使用權退出等機制，將項目建設、功能實現、運營管理、節能環保等經濟、社會、環境各要素納入合同管理，進一步加強項目在土地使用期限內全過程系統化、精細化、動態化監管。

松江區在本次試點中著重加強二級市場交易項目在土地使用期限內全過程全要素的全生命周期聯動監管。

四、對我國完善建設用地二級市場的建議

（一）結合“轉讓”政策因地制宜促進土地連片開發利用

土地碎片化嚴重制約土地連片開發和產業集聚發展，在城鎮化轉型提質的背景下，促進土地連片開發不僅有利于盤活存量土地，還有利于促進土地集約節約利用。此次試點鼓勵放寬“轉讓”條件，在一定程度上能夠解決土地碎片化問題。南海區和東莞市結合自身實際情況，分別探索建設用地使用權置換和運用“三舊”改造政策對土地進行整合與改造均取得了良好的效果。建議各地結合“轉讓”政策因地制宜促進土地連片開發利用。

（二）完善合同履約機制，加強批后監管

對于建設用地二級市場轉讓方面，存在原出讓合同中對于建設用地關于投資強度、是否逾期開竣工、是否涉嫌閑置等規定缺乏一個良好的監管機制的問題。東莞規定出讓合同明確對單位產值和稅收等方面進行規定，以便于轉讓之后下一手人也必須履行前一手合同規定的內容。寧波指出需要加強交易后合同履約監管，并將相關情況納入誠信體系進行信用考評。松江區的全生命周期管理更是強調了合同履約監管的重要性。南海區于2016年成立了批后監管辦公室，對需要監管的建設用地實行批后監管全程監管，其中也涉及到合法流轉的集體建設用地，初步具備完善合同履約機制的條件。建議可以在對一級市場批后監管基礎上，借鑒東莞、寧波、南海等地的經驗，將強對二級市場轉讓的合同履約機制的構建，實現全流程監管。

（三）規范劃撥地出租流程，完善劃撥地出租機制

劃撥地出租市場一直以來都因缺乏相關的抓手導致其租金難以上繳，部分劃撥用地主體與國土部門處于同一行政級別，因此在租金上繳的過程中存在著較大困難。因此，有必要對劃撥地出租流程進行規范，完善劃撥地出租機制，以便于國土部門充分掌握劃撥地出租的交易信息，有針對性的制定相關政策對租金收益進行收繳。

為了避免國有資產流失，建議出租關鍵時間節點著手，就租前批準、交易過程、租后監管三大方面進行規范管理；在此基礎上，建立土地出租收益金計收機制，明確計收責任主體、計收標準、流程、稅費指引及處置管理措施等。

（四）允許自然人和企業進行抵押登記

放寬抵押權人的限制既是原國土資源部的指示，也是實際發展的需要。政策制定主要焦點在于對自然人、企業及村集體組織作為抵押權人的規定上。根據調研情況顯示，歷年也都存在一定的自然人、企業辦理抵押登記的案例，說明關于自然人和企業作為抵押權人存在一定的市場需求。因此，建議允許自然人和企業進行抵押登記，同時對自然人、企業以作為抵押權人辦理抵押登記時可能引發高利貸合法化風險及在抵押權實現環節容易引起法律糾紛加以防范。

（五）二級市場交易平臺建設應兼顧信息發布與交易功能

目前，從各個地區的實際情況了解到公共資源交易信息比較分散，而社會交易平臺又存在信息不對稱、交易風險大等問題，土地二級市場信息歸集困難，市場有效監管難以實現。供需雙方信息不對稱，容易導致區位好、市場預估價值高的產業用地發生錯配，導致用地效率低下，不利于產業轉型升級。市場需要一個權威高效的平臺，為社會民營主體（含企業和個人）進行土地二級市場交易提供咨詢和服務。建議依托現有公共服務平臺搭建建設用地二級市場交易平臺，兼顧信息發布與交易功能，實現“線上”、“線下”雙管齊下。

（作者單位：廣東國地資源與環境研究院）