高流動社會與屬地化管理體制下的公共產品供給

摘 要 廣州地區政府部門開展的公共產品供給工作，對于滿足社會大眾物質文化需求發揮著至關重要的作用，而在高流動社會下，屬地化管理體制下的公共產品供給面臨著較大的挑戰，而如何優化公共資源配置，則是廣州地區政府部門需要關注與探索的重要問題。本文在對流動社會為屬地化管理體制下公共產品供給帶來的挑戰做出分析與論述的基礎上，對供給側改革背景下廣州地區公共產品供給優化策略進行了研究與探討。

關鍵詞 高流動社會 屬地化管理 公共產品供給 廣州地區

基金項目：廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃2019年度課題“廣州市流動人口公共服務供給側改革路徑探析”（2019GZGJ178）。

作者簡介：尹方平，廣東機電職業技術學院副教授，研究方向：應用數學、大數據分析、運籌學。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.202

一、高流動社會為屬地化管理體制下公共產品供給帶來的挑戰

在高流動社會中，不發達地區人口大量向發達地區流動，并對流入地為自身提供的公共服務、公共產品等提出了較大的需求，而如果流動人口如果沒有享受到和流入地常駐人口相同的公共服務以及公共產品供給時，則往往被視為沒有能夠享受與流入地常駐人口平等的權利。這種現象反映出了屬地化管理體制下區域公共產品供給水平所存在的差異，同時也對流入地公共資源配置與公共產品供給帶來了極大的挑戰。具體而言，在屬地化管理體制下，公共資源配置以行政管轄區以及戶籍人口為基數，這導致公共產品資源配置呈現出了剛性特征。在人口大量流動初期，許多地方政府部門并沒有認識到自身應當承擔為流動人口供給公共產品的職責。隨著高流動社會的到來，為流動人口提供公共產品，成為了中央政府對地方政府所提出的重要要求。如針對高流動社會下的流動人口教育問題，我國頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》《關于進一步做好進城務工就業農村子女義務教育工作的意見》《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》等一系列文件，這些文件的頒布與落實，促使進程務工人員子女教育以及經費問題得到了解決。而從深層次來看，這些文件的頒布，是中央政府對相關責任主體進行了重新明確，而人口流入地政府則承當起了相應事務的事權，但是事實上，人口流入地政府所具有的公共教育資源有限，如財力、編制以及用地等，這就導致高流動社會與屬地化管理體制呈現出了明顯矛盾。與此相類似的還包括人口流入地公共治安管理、人口流入地醫療事業發展等。毋庸置疑，在高流動社會中，流動人口在公共產品供給中所應當享有的權利必須得到保障，但從另一方面來看，在屬地化管理體制中，如果按照政管轄區以及戶籍人口為基數開展公共產品供給，那么當人口流入數量超越人口流入地公共資源承載能力時，則也必然會導致出現公共產品短缺等問題，面對這一問題，無論是放棄保障流入人口的合法權益還是降低當地原有居民所享有的公共產品供給水平，都并非理想的選擇，因此，在高流動社會與屬地化管理體制下對公共產品供給工作優化策略做出探索十分必要。

二、供給側改革背景下廣州地區公共產品供給優化策略

（一）理順政府部門權責關系

高流動社會為屬地化管理體制下的公共產品供給帶來了很大的挑戰，而對公共服務體制進行完善，則是廣州地區對這些挑戰進行有效應對的重要前提。在對廣州市公共服務體制進行完善的過程中，需要將政府部門權責關系的劃分、理順作為邏輯起點，并在明確中央政府以及廣州地區政府部分事權范圍以及廣州地區政府公共產品供給責任的基礎上，提高廣州地區政府部門在高流動社會中的公共產品供給水平，有效解決公共產品供需失衡問題。一方面，面對高流動社會為屬地化管理體制下的公共產品供給所帶來的挑戰，廣州地區政府部門在現實中難以有效落實的責任以及難以有效實現的事權，有必要由中央政府進行上收。與此同時，為了對公共產品供給中的財政激勵相容機制進行完善，中央政府有必要擴大自身在高流動社會公共產品供給中的事權范圍，如中央政府有必要對高流動社會中的社會保障基金、基礎設施建設等進行統籌管理與統籌建設；另一方面，為了避免廣州地區政府在高流動社會中的公共產品供給過程中逃避責任，有必要對廣州地區政府部門的事權范圍進行進一步的明確與細化，促使廣州地區政府部門能夠了解與自身事權范圍相匹配的財政投資項目與財政投資范圍，避免產生廣州地區政府部門按照戶籍開展公共產品供給以及投入與管理不到位等現象。

（二）優化公共產品供給環境

在高流動社會中，提升政府部門現代化治理能力以及服務能力，推動政府部門向服務型政府轉變，是做好公共產品供給工作的重要基礎。在高流社會與屬地化管理背景下，基層政府所需要承擔的事務不斷增多，與此同時，基層政府在自身職能的發揮過程中也面臨著一定的限制，為此，政府部門需要做好職能定位并開展職能轉型工作。在此過程中，首先，廣州地區政府部門需要創造公平的公共產品供給環境。公平的公共產品供給環境建立在提升法制化建設水平的基礎之上，廣州地區政府部門需要做到依法行政、有法必依，在依據法律法規明確各個機構權責的基礎上要求各個機構可以按照法律法規開展資源整合與公共產品供給工作。與此同時，廣州地區政府部門需要重視執法隊伍培訓工作，并通過拓展執法舉報渠道，引導社會大眾參與到公共產品供給工作的監督當中；其次，廣州地區政府部門需要創造穩定的公共產品公益環境。高流動社會下所產生的社會維穩問題，需要得到廣州地區政府部門的高度關注，為此，廣州地區政府部門有必要強化自身的社會綜合治理水平，在構建網格化管理機制的基礎上做好群防群治工作。與此同時，廣州地區政府部門需要通過構建突發事件應急機制，提升自身的突發危機應對能力，確保社會大眾具有較高的安全感；最后，廣州地區政府需要構建可持續發展的公共產品供給環境。在高流動社會中，城鎮化發展步伐不斷加快，在此背景下，無序開發、違法用地等現象客觀存在，這對于城市建設的持續發展產生著一定的制約作用，為此，廣州地區政府部門需要重視規范城市化建設工作，對社會大眾生活環境與居住環境進行改善。與此同時，廣州地區政府部門需要關注生態環境建設，從而為公共產品供給環境的優化奠定良好基礎。

（三）做好轉移支付制度設計

在高流動社會中，大規模的人口流動對廣州地區政府部門所開展的公共產品供給工作帶來了較大的沖擊，特別是導致了廣州地方政府事權與廣州地方政府可支配財力匹配的不確定性提高，這是導致屬地化管理體制下的廣州地方政府公共產品供給資源配置產生問題的重要原因。針對這一問題，我國有必要構建轉移支付制度，從而有效緩解自身在公共產品供給中存在的財力不足等問題。具體而言，當前我國的財政體制呈現出了集中化的特征，這種財政體制下形成的轉移支付制度可以在留守兒童教育、流動人口就業培訓等公共產品的供給中發揮出重要的作用，但是，隨著流動人口規模的擴大，流動人口對公共產品需求不斷提升，因此，單一的轉移支付制度很難實現公共產品工序之間的平衡，也正因為如此，在使用原有的轉移支付制度基礎上，我國有必要構建起橫向的轉移支付制度，在此基礎上，廣州地方政府在公共產品供給中所具有的“轄區財政”功能能夠得到充分的發揮，同級政府在公共產品供給中面臨的資源不均衡問題也能夠得到有效的解決，這對于優化廣州地方政府所開展的公共產品供給工作具有重要意義。

（四）構建多元化的公共產品系統供給網絡

在高流動社會中，如果僅僅將地方政府部門當做公共產品供給主體，則很難滿足高流動社會下的社會大眾對公共產品供給所提出的要求，為此，改革公共產品供給模式、構建與高流動社會公共產品供給需求相適應的供給網絡，成為了優化公共產品供給工作的關鍵。在此過程中，廣州地區政府部門需要發揮出自身所具有的主導作用，引導社會非盈利組織或者盈利性組織參與到社會公共產品供給工作當中，從而彌補單一供給主體下公共產品供給難以滿足流動人口對公共產品供給所具有的需求。在此過程中，廣州地區政府部門有必要設計公共產品供給項目，并對具有資質的社會非盈利組織以及盈利性組織進行篩選，從而確保這些社會組織能夠在公共產品供給中發揮出自身作用。當然，多元化的公共產品系統供給網絡不僅體現為供給主體的多元化，還體現為合作主體的多元化，如廣州地區政府部門可以與其他地區政府部門構建合作關系，從而更好的實現資源配置的優化與公共產品供給成本的降低，從而有效提升公共產品供給效能，進而適應高流動社會下的公共產品供給需求。

（五）構建公共產品供給激勵機制與監督機制

在公共產品供給工作中，構建完善的激勵機制與監督機制，是對公共產品供給主體行為進行激勵與約束的有效手段。傳統的政府績效考核方式在確保地方政府完成上級交辦工作的過程中發揮著重要的作用，但是傳統政府績效考核方式中的一些做法卻容易對屬地化管理體制下的地方管理產生束縛作用，為此，圍繞公共產品供給所開展的地方政府考核工作，需要對績效考核體系持續完善，將醫療、住房、教育等民生指標放在與招生隱私、GDP發展指標同等重要的位置。與此同時，績效考核體系的完善還應當做好以下幾個方面的工作：首先，提升績效考核工作的公正度與透明度，明確績效考核目標、流程、指標、方法并做好社會公開工作，從而為社會監督奠定良好基礎；其次，推動考核標準的多元化發展，即在考核過程中，重視社會大眾、社會企業、社會團體對地方政府公共產品供給工作所作出的評價，同時需要引導這些主體了解評價標準，進而確保評價結果的客觀性與準確性。與此同時，績效考核工作的開展不僅需要重視上級對下級所開展的考核，同時也需要重視下級對上級所開展的考核，從而促使上級政府更加重視基層政府意見、理解基層政府難度，進而確保公共產品供給政策的制定更為科學可行。

三、結語

高流動社會對屬地化管理體制下的公共產品供給帶來了極大的挑戰，而廣州作為流入人口較多的地區，則難以避免的需要面臨這種挑戰。在此背景下，廣州地區政府部門有必要理順政府部門權責關系、優化公共產品供給環境、做好轉移支付制度設計、構建多元化的公共產品系統供給網絡、構建公共產品供給激勵機制與監督機制，從而為高流動社會與屬地化管理體制下公共產品供給工作的優化奠定良好基礎。與此同時，高流動社會與屬地化管理體制下的公共產品供給是一個典型的“中國問題”，在這一問題的探索中，并沒有成熟的西方社會發展理論作為借鑒，因此，廣州地區政府部門還應當根據自身實際、圍繞自身所取得的實踐經驗，從理論層面對公共產品供給優化策略做出更為深入的研究，從而為其他城市公共產品供給服務的優化提供案例支撐與理論支撐。

參考文獻：

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