新疆電子廢棄物回收處理制度的立法研究

摘 要 新疆電子廢棄產(chǎn)品的回收因存在著運(yùn)營(yíng)成本高、利潤(rùn)薄、回收渠道狹窄、回收方式欠規(guī)范、環(huán)保設(shè)施匱乏等現(xiàn)實(shí)阻礙，同時(shí)在電子廢棄物回收處理的法律制度上也存在缺失，未能有效地形成電子廢棄物回收處理的法律監(jiān)管體系，難以解決和防范電子廢棄物對(duì)環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)和危害。因此本文擬通過對(duì)新疆當(dāng)前電子廢棄物回收處理制度的現(xiàn)狀的分析，和對(duì)電子廢棄物回收處理過程中各主體應(yīng)盡的法律權(quán)責(zé)的界定，針對(duì)電子廢棄物回收處理體系和監(jiān)督管理體系提出相應(yīng)的思考和建議，以期給予新疆目前電子廢棄物的回收處理體系和法律監(jiān)管體系的建立和健全相應(yīng)的法制保障和支撐。

關(guān)鍵詞 新疆 電子廢棄物 回收處理

基金項(xiàng)目：本文系新疆大學(xué)新疆穩(wěn)定與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律保障研究基地2017年課題《“一帶一路”背景下新疆生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展法律保障機(jī)制研究》（XJEDU2017RS023）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：鄧欣，新疆師范大學(xué)法學(xué)院，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.198

根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的《中國(guó)再生資源回收行業(yè)發(fā)展報(bào)告2018》顯示，我國(guó)電子垃圾回收處于粗放無序的狀態(tài)，大部分省市的廢棄電器電子設(shè)備都是由個(gè)體散戶回收，并由小作坊進(jìn)行簡(jiǎn)單的拆解和加工。新疆也不例外，不僅近些年來電子電器產(chǎn)品使用數(shù)量越來越多，而且由此產(chǎn)生的電子廢棄物無法得到專業(yè)的回收再利用，嚴(yán)重危及新疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境和公眾身體健康。究其原因，新疆在電子垃圾回收處理方面的地方法律不夠完善，未建立有效健全的回收管理體系及制度，是導(dǎo)致日前新疆電子垃圾回收責(zé)任主體不明確、管理制度可操作性不強(qiáng)的主要緣由。盡快完善新疆電子廢棄物回收的法律體系、增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)、打擊非法回收渠道勢(shì)在必行。

一、新疆電子廢棄物回收處理制度的立法概況

（一）《廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理?xiàng)l例》

嚴(yán)格意義上來說，《廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理?xiàng)l例》是目前唯一一部對(duì)電子廢棄物回收處理進(jìn)行規(guī)定的國(guó)家行政法規(guī)，該法規(guī)于2011年1月1日起正式實(shí)施。條例中界定了廢棄電器電子產(chǎn)品的處理活動(dòng)所包含的內(nèi)容、回收處理的基本制度多渠道回收和集中處理制度、處理企業(yè)實(shí)行資格許可制度等內(nèi)容。可以說，這是對(duì)電子廢棄物回收處理規(guī)定最新且比較完整的一部法規(guī)，但仍舊存在一些不完善之處，后文會(huì)詳述。

（二）《新疆環(huán)境保護(hù)條例》

2017年1月1日正式實(shí)施的《新疆環(huán)境保護(hù)條例》是新疆環(huán)境保護(hù)和污染防治的專門性法規(guī)。該法對(duì)環(huán)境保護(hù)和防治污染的主體及監(jiān)督管理工作的主體、禁止非法、傾倒有毒有害物質(zhì)、生活垃圾分類處理都做出了明確的規(guī)定。從整個(gè)條例來看，其規(guī)制范圍比較寬泛，電子廢棄物也屬于其范疇，因此也當(dāng)然適用。

（三）《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》

為了規(guī)范廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可工作，環(huán)保部頒布了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》，并于2011年11月1日起正式實(shí)施。這部規(guī)章對(duì)廢棄電子產(chǎn)品處理企業(yè)的資格做出了明確的規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)了廢棄電子產(chǎn)品集中處理制度，以及對(duì)于違反法律規(guī)定的企業(yè)，情況嚴(yán)重的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收回廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格證書等。這一規(guī)章的出臺(tái)，為企業(yè)從事廢棄電器電子產(chǎn)品處理行業(yè)指明了方向，從制度上給予明確。

（四）《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》

2012年7月1日施行的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》是由當(dāng)時(shí)的財(cái)政部、環(huán)保部、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、海關(guān)總署和國(guó)家稅務(wù)總局共同印發(fā)的部門規(guī)章。該規(guī)章規(guī)定了基金的性質(zhì)、基金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、基金繳納監(jiān)督主管部門等，還對(duì)違法主體的法律責(zé)任作出了規(guī)定。這一辦法的實(shí)施，對(duì)建立規(guī)范的廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理體系，促進(jìn)處理企業(yè)規(guī)模化，產(chǎn)業(yè)化提供了法律保障。一定程度上解決了廢棄電子產(chǎn)品處理資金的問題，更好的促進(jìn)了新疆電子廢棄物的回收處理。但因沒有穩(wěn)定的原料來源，企業(yè)仍舊常處于“吃不飽”狀態(tài)。

（五）《新疆危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治辦法》

為了防治危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境，新疆自治區(qū)人民政府制定了《新疆危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治辦法》。該規(guī)章界定了危險(xiǎn)廢物的概念，對(duì)危險(xiǎn)廢物的處置場(chǎng)所，設(shè)施，報(bào)送危險(xiǎn)廢物的單位應(yīng)提供的材料，程序都做出了明確規(guī)定。這部地方政府規(guī)章，從危險(xiǎn)廢棄物的角度來規(guī)制，對(duì)電子廢棄物的管理有所規(guī)范，然而危險(xiǎn)廢棄物與電子廢棄物還是有所區(qū)別，并不完全適用。

（六）《新疆家電以舊換新實(shí)施細(xì)則》

《新疆家電以舊換新實(shí)施細(xì)則》是新疆商務(wù)廳、財(cái)政廳、環(huán)保廳以及兵團(tuán)各商務(wù)局、財(cái)務(wù)局、環(huán)保局共同于2010年8月30日根據(jù)新疆廢棄家電回收實(shí)際情況印發(fā)的實(shí)施細(xì)則。該辦法規(guī)定了“家電以舊換新”是指消費(fèi)者交售舊家電并購(gòu)買新家電的行為、交售舊家電購(gòu)買新家電的補(bǔ)貼政策，以及獲得家電補(bǔ)貼和運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼的范圍和具體數(shù)額等條款。這一辦法的實(shí)施，規(guī)范了新疆廢棄電子產(chǎn)品的回收處理，通過家電以舊換新回收拆解的家電占全部廢舊家電的九成以上。

二、新疆電子廢棄物回收處理制度中存在的立法問題

（一）缺乏專門的地方性法規(guī)支撐

目前，關(guān)于電子廢棄物回收管理只在國(guó)家層面的法律文件中有所規(guī)定，新疆地方層面僅是一些地方有權(quán)制定地方性法規(guī)、規(guī)章的機(jī)關(guān)在有關(guān)固體廢物污染環(huán)境防治條例、辦法等法律文件中規(guī)定了一些相關(guān)內(nèi)容，例如上述的《新疆危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治辦法》和《新疆環(huán)境保護(hù)條例》，都只是全局性的針對(duì)環(huán)境問題做出規(guī)定，對(duì)新疆電子廢棄物卻沒有相應(yīng)的地方性法規(guī)加以規(guī)范，不利于電子廢棄物回收利用管理和電子廢棄物污染防治管理工作的開展和執(zhí)法工作的進(jìn)行。

（二）對(duì)于回收主體的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確

由于缺乏新疆專門地方性法規(guī)規(guī)范，對(duì)電子廢棄物進(jìn)行規(guī)范的主要法規(guī)就是《廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理?xiàng)l例》，其中第十一條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)電子電器產(chǎn)品生產(chǎn)者自行或者委托銷售者、維修機(jī)構(gòu)、售后服務(wù)機(jī)構(gòu)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營(yíng)者回收廢棄電器電子產(chǎn)品 ”，看似對(duì)生產(chǎn)者的責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，但是運(yùn)用了“鼓勵(lì)”一詞來修飾，并未對(duì)其規(guī)定強(qiáng)制回收責(zé)任，若不回收，也并未有處罰，而銷售者及消費(fèi)者在廢棄物回收中所發(fā)揮的作用也微乎其微，這使法律在實(shí)施過程中，出現(xiàn)回收主體不明確的現(xiàn)象。

（三）欠缺對(duì)于二手電子產(chǎn)品交易的具體規(guī)定

隨著電子產(chǎn)品的更新?lián)Q代，二手電子產(chǎn)品交易市場(chǎng)逐漸擴(kuò)大。大量的電子廢棄物在二手市場(chǎng)得到回收，通過小業(yè)主自主維修或翻新，繼續(xù)投入二手市場(chǎng)銷售使用。這一形式的出現(xiàn)，對(duì)電子廢棄物回收處理既有優(yōu)勢(shì)也存在弊端。正規(guī)處理企業(yè)可以通過二手市場(chǎng)來穩(wěn)定貨源，這對(duì)規(guī)范廢棄電器回收體系有很大的幫助作用。新疆金塔有色金屬有限公司就通過與烏魯木齊七道灣多家收購(gòu)站簽訂協(xié)議，以此來穩(wěn)定下線，得到充足的貨源。不利的一方面就是各小業(yè)主私自回收拆解，因技術(shù)不夠，可能對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。現(xiàn)有的《新疆家電以舊換新細(xì)則》中確實(shí)對(duì)此做出了相關(guān)規(guī)定， 但隨著家電以舊換新政策的結(jié)束，該文件的效力也隨之終止現(xiàn)有的法律法規(guī)，并未對(duì)二手電子產(chǎn)品交易做出具體的相關(guān)規(guī)定，只是以多渠道回收方式一筆帶過。

三、完善新疆電子廢棄物回收處理制度的立法建議

（一）完善新疆電子廢棄物回收處理的地方專項(xiàng)立法

現(xiàn)階段新疆沒有關(guān)于電子廢棄物回收管理方面的專項(xiàng)立法，有必要制定一部專門的電子廢棄物地方性法規(guī)，使得新疆電子廢棄物的回收和管理有法可依。該法規(guī)可以從電子廢棄物回收處理和防治污染兩個(gè)大方面進(jìn)行規(guī)定，規(guī)范回收渠道和回收處理機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定回收責(zé)任主體，形成多方回收主體并存，規(guī)范二手電子產(chǎn)品交易市場(chǎng)的運(yùn)行，將家電“以舊換新”制度在該辦法中加以明確，并規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任，使之成為一項(xiàng)規(guī)范的長(zhǎng)久實(shí)施的法律制度。

（二）明確回收主體及責(zé)任

雖然相關(guān)法律也提出了生產(chǎn)者回收責(zé)任，但是對(duì)于新疆的電子產(chǎn)業(yè)發(fā)展具體情況來說，大量電子電器由外省購(gòu)入，考慮到運(yùn)費(fèi)及相關(guān)人員支出的大筆費(fèi)用，不應(yīng)只單純依靠生產(chǎn)者，應(yīng)明確規(guī)定多方主體，包括生產(chǎn)者，銷售者，消費(fèi)者共同負(fù)責(zé)回收，并從環(huán)境意識(shí)和守法意識(shí)層面明晰各回收主體的責(zé)任。因此有必要在法律中明確規(guī)定回收主體及責(zé)任用以規(guī)范回收體系，并在立法上做到直接明確，不應(yīng)以“鼓勵(lì)”之類的詞匯加以修飾。

（三）建立押金制度

消費(fèi)者是電子產(chǎn)品的使用者及受益者，同時(shí)也是電子廢棄物回收管理體系的初始點(diǎn)，其對(duì)電子廢棄物的處置行為將直接影響到整個(gè)回收管理體系的運(yùn)作。因此，明確消費(fèi)者的責(zé)任，建立相應(yīng)的押金制度，使消費(fèi)者主動(dòng)將電子廢棄物交還給生產(chǎn)者。這樣實(shí)際上并未增加消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也能使電子廢棄物順利地進(jìn)行回收。 要使得此項(xiàng)制度很好的實(shí)施，新疆立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依法確定環(huán)境押金收取的范圍標(biāo)準(zhǔn)、返還條件、環(huán)境押金的管理使用以及對(duì)違反該義務(wù)的消費(fèi)者的行政處罰措施，從而建立起全面的押金制度。

（四）建立回收問責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制

以目前新疆發(fā)展的情形來看，完全取締不規(guī)范的小商販回收這一現(xiàn)象暫時(shí)不可能實(shí)現(xiàn)，但是可以選擇用好這一力量，鼓勵(lì)商販參與電子廢棄物回收，構(gòu)建一個(gè)商販向生產(chǎn)商、銷售商或?qū)ｉT回收企業(yè)提交電子廢棄物的體系，激勵(lì)商販積極性，對(duì)于不服從管理的商販的違法行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

黨的十八大以來新疆明確把“努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好”作為2020年 “四個(gè)努力實(shí)現(xiàn)”規(guī)劃之一。“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)禁‘三高項(xiàng)目進(jìn)新疆，加大污染防治和防沙治沙力度，努力建設(shè)天藍(lán)地綠水清的美麗新疆。”也是習(xí)總書記在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新疆代表團(tuán)審議時(shí)提出的殷殷囑托。新疆現(xiàn)有的電子廢棄物回收處理制度中存在諸多立法問題，只有從完善專項(xiàng)地方性法規(guī)、建立多方回收體系、完善監(jiān)督和管理體系等方面積極作為，并對(duì)目前僅靠生產(chǎn)者進(jìn)行廢棄物回收的立法實(shí)踐進(jìn)行修正和補(bǔ)充，才能為新疆電子廢棄物回收體系制度的立法保障提供全面可行的建議。

注釋：

家電以舊換新年底將結(jié)束，新疆家電拆解企業(yè)路在何方[EB/OL].和訊科技，2011年11月25日.

《新疆家電以舊換新細(xì)則》第五十一條：我區(qū)各級(jí)工商行政管理部門要依法規(guī)范家電銷售企業(yè)、回收企業(yè)以及二手家電市場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體資格和經(jīng)營(yíng)行為，查處取締無照經(jīng)營(yíng)行為。

宋蕊霖.我國(guó)電子廢棄物回收處理法律問題研究[D].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士論文，2014年.

參考文獻(xiàn)：

[1]于兮.新疆電子垃圾“危”“機(jī)”并行[J].法治人生，2014（2）.

[2]于淼，張宇平，李金惠.國(guó)際電子廢物管理分析及對(duì)我國(guó)的啟示[J].環(huán)境保護(hù)，2017（7）.

[3]芳菲.新疆拆解企業(yè)“吃不飽” 電子垃圾去哪了[N].新疆都市報(bào)，2014年1月21日.

[4]新疆自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳.新疆2018年第四季度廢棄電器產(chǎn)品拆解處理審核工作情況[A]，2018年12月20日.

[5]李璐，張晶晶.新疆城市固體廢棄物產(chǎn)生現(xiàn)狀與管理對(duì)策[J].化學(xué)工程與裝備，2017（8）.

[6]張春光.新疆烏魯木齊電腦回收——關(guān)于處理廢舊電腦的意見[EB/OL].新光物資回收，2017年8月16日.