淺析易地扶貧搬遷中失地農民可持續生計問題

姚遠

摘要： 我國目前實施的扶貧方面具有重大決策意義的易地扶貧搬遷政策受到了廣泛的關注，為我國精準扶貧指明了前進的方向。如何做到在易地扶貧搬遷過程中給予困難戶有效的幫助與可持續發展，成為此次易地扶貧搬遷工作的重點，對于解決失去原有土地的農戶該如何解決生計也有明確規劃，淺析易地扶貧搬遷中失地農民可持續生計面臨的問題，為失地農民可持續生計問題找到出路顯得尤為重要。

關鍵詞：異地扶貧搬遷；失地農民；可持續生計

一、異地扶貧搬遷中失地農民存在的問題

易地扶貧搬遷主要是由于困難戶原有的居住地自然環境原本就比較惡劣、或是遭受了地質等自然災害的威脅、也可能是當時的生態環境已經相當脆弱不適應人類生存，加之當地的公共服務等基礎設施缺乏，無法滿足當地居民的生產生活，因此將當地的居民采取局部或者是整體搬遷的方式，到一個嶄新的環境生活，實現精準扶貧。

失地農民多是由于我國城鎮化、工業化的迅猛發展需要使用大量的土地，這些地區的農民為了國家的公共利益或者經濟的快速發展而將土地整體或是部分由國家或企事業單位進行征用。這一部分農民在實行易地扶貧搬遷過程中全部或大部分的土體失去，雖然得到了國家一定的政策性補償，但這類失地農民的可持續性生計問題值得我們關注。

（一）易地扶貧搬遷現狀描述

依據目前全國的轉移安置貧困人口數量來看，截止2015年已經轉移搬遷貧困人口達680余萬人，“十二五”期間便有394萬名群眾搬至新家。隨著經濟的發展，我國需要轉移安置的農民數量巨增，據統計到“十三五”期間將對1000萬轉移安置的人口進行建檔立卡，其中，西北荒漠化地區、高寒山區約300萬人，西南高寒山區、石山區約400萬人，中部深山區約300萬人。

如何保障搬遷安置用戶的后續發展，需要各級政府進行幫扶，提供生產、創業、貸款等扶持，幫助搬遷安置住戶平穩度過后續發展。例如，政府針對搬遷安置住戶開設職業教育培訓，提供技術指導等，使貧困戶及低收入人群擁有一技之長，解決就業問題。

（二）異地扶貧搬遷中失地農民存在的問題

失地農戶的貧困是多方面全面性的貧困，失地農戶最為典型的便是權利的貧困與能力不足的貧困，失地農民最有可能出現的，影響最大的貧困類型便是經濟方面的貧困。經濟的貧困是由于失地農民權利的缺失以及能力不足的因素所進行的加深，而失地農戶之間的經濟以及能力的貧困又會進一步加深農戶的經濟貧困，這些都是相互影響、相互制約，最終造成失地農民越來越貧困。

1. 體制與制度下的貧困

我國法律規定城市的建設用地歸國家所有，這就導致了農戶在來到城市中時沒有土地，原本依靠土地生活的農民在城鎮中將明顯處于劣勢，這很容易造成失地農民經濟上的貧乏。同時，處于弱勢的農民并沒有對土地的決策權，只能在被政府告知的情況下失去土地，政府雖然給予一定的補償，但失去土地，農民陷入一種被動的經濟貧困與權利貧困的雙重危機。

2. 可持續生計資本的剝奪

失去土地導致農民原本的謀生手段被斷絕，資金來源少及物質匱乏，原先用于養活自己及家人的種植技術在進入城市后也沒有了用武之地，只能在城市中從事需要勞動力的工種。在離開了自己熟悉的生活環境后，原先的人際關系也將失去用武之地，自身的就業競爭與原本城市居民之間也將產生巨大的隔閡，這些都導致失地農民在進入城市后的生活與社會地位受到嚴重的沖擊，最終造成失地農民在城市中的可持續生計沒有保障。

3. 城鄉文化的不對等發展

城市具有極強的競爭環境，同時也具有開放、多元的特點，城市中的文化很多與農村都不一樣，城市與農村之間將產生多方面的對立情形。這種對立與差異都將造成失地農民來到城市后的不適應與不融入，不愿改變對土地的依賴心態和對固有生活方式的認同，由此導致了文化發展不對等現象。與此同時，失地農民在農村與城市之間的過度，也將造成對失地農民身份的不認同感，我國城鄉二元化的差異最終造成失地農民對于城市的融入感減弱，同時城鎮中的各種社會保障制度對失地農民也無支持，在城市中難免會感覺受到不公平的待遇。因此導致部分失地農民在文化上無法適應與認同城市的文化而處于精神文化貧困的狀態。

4. 失地農民自身能力局限性

與此同時，失地農民自身也存在原因，農戶在失去土地這種賴以生存的基本資源后，生存與發展的依托感也在減弱，在面對城市中的各種壓力及誘惑的時候，農民自身的能力的不足也將凸顯，原先種植的一技之長在城市中也沒有施展的地方，失地農民由于不具備技能也無法勝任城市中的大部分工種，導致了他們的能力貧困。部分失地農民在易地扶貧搬遷時大多希望獲得政府支付的一次性補償金，卻沒有對其自身發展可持續性作更深層次的考量。

二、異地扶貧搬遷中失地農民生計可持續性

可持續生計要求政府對于異地扶貧搬遷的農戶不僅要解決搬遷時的各種問題，同時也要解決搬遷之后的生存問題。也就是強調對搬遷農戶不僅要幫助他們追求眼前的利益，同時還需傳授異地搬遷農戶一技之長，幫助他們得到再教育的機會，提高他們的經濟收入。然而在異地扶貧搬遷過程中，一定程度上減弱了這種規避風險的能力，使得失地農民的可持續生計成了問題。

（一）減少了失地農民的增值收益

當前，全國各個地區的異地扶貧搬遷工作采取的多是集中安置政策，目前國家給予易地扶貧搬遷所給予的安置房是不允許進行轉、抵押、買賣等一系列操作的。安置房只能發揮其最基本的住房保障功能，還無法作為一種不動資產獲得商業上的增值收益。

（二）失地農民后續發展缺乏系統性

實現易地扶貧搬遷之后，各地政府根據當地的地方特色與政策推出了許多幫助易地扶貧搬遷農戶快速融入到新環境的政策，通過給予易地搬遷農戶必要的技術指導以及產業政策扶持力度等。但是由于政出多門，政策呈“碎片化”，整合效果沒有顯現。政府給予異地扶貧搬遷農戶的優惠政策常常落實不到位，以政府為主導的扶貧搬遷政策在農戶進入新環境后的可持續發展能力被減弱，導致農戶缺乏相應的技術支撐，造成后續發展動力不足。

（三）針對安置區農戶的公共服務和組織管理存在不足

安置點是易地搬遷農戶最重要的最后一步，也凸顯出安置區公共服務和組織管理不足的問題。首先，安置點由許多的自然村落共同組成設立人員眾多，不同地區的人員習慣不同管理難度加大，而且極有可能因為各自村落的利益結成以原村落為主的個幫派勢力，為了各自的利益，與其他村落的住戶產生矛盾，影響安置點整體的穩定與和諧。然而部分安置點存在社區管理工作人員不足，導致在日常管理過程中存在管理不完備、管理方式落后的現狀，造成安置點的新住戶無法享受到各種管理服務，容易產生矛盾和糾紛，不利于生產生活的發展。

（四）第三方等社會力量履行對失地農民幫扶的責任不夠

這主要體現在對易地扶貧搬遷過程中的政府與企業之間的合作僅僅涉及土地的流轉，對于解決農戶的就業問題以及村莊整體的發展水平并沒有起到作用。某些企業僅僅只是為了享受政府的幫扶項目資金，但是在對農戶的真正幫扶中并未起到任何作用，造成安置戶的收入不足，經濟出現困難，尤其是針對貧困農戶的收入沒有起到帶動作用，造成并未真正落實中央的精準扶貧政策，貧困問題依舊嚴峻。

三、結語與討論

結合上述分析，我們不難看出失地農民的貧困涉及到農戶經濟水平的下降、文化知識的缺失、權利的無法保障等諸多方面的問題，主要外在原因是當前異地扶貧搬遷過程中的制度體制不健全，同時城鎮人口對于異地搬遷農戶存在歧視與偏見，這就造成了異地搬遷人口在就業等方面受到嚴重阻礙，影響了他們日后的生存能力與可持續發展的能力。在文化方面的沖擊也影響異地搬遷農戶與城市的融入，城鄉文化的差異使得異地搬遷農戶始終是異鄉人，精神層面一直處于貧困狀態。異地搬遷農戶面對城市紛繁復雜的文化生活，城市文化對于異鄉來客的不認同感。這些都影響這易地扶貧搬遷后搬遷戶們的日后可持續發展。

失地農民自身的原因是失地農民貧困的內因。這主要是由于失地農民受教育水平低，其知識水平難以達到主動維護自身合法權益的程度，沒有對其自身發展可持續性作更深層次的考量，所以又陷入了貧困，難以實現其生計的可持續發展。

在易地扶貧搬遷中，失地農民的傳統身份發生了改變，由于國家政策制定與實施難以保證自己的增值收入，難以實現可持續發展。其次由于國家宏觀政策實施的結構化困境，使得各項政策趨于“碎片化”，基層政府逐漸出現“懸空”，失地農民的權益與需求沒有得到有效保障，缺乏系統性，給失地農民可持續生計不管是自然資源、金融資本、人力資本等生計重要影響環節都難以實現良好的可持續發展。

其次，由于失地農民這一群體自身的局限性，其非農業技能和知識缺乏，不能在現代競爭中占據第一勞動力，大多只能從事與農業無關的低層次職業，這些職業收入較低、缺乏保障，重復往返使其再度陷入貧困，難以維系其自身的可持續發展。

再次，異地扶貧搬遷集中安置所形成的新型社區模式使傳統的村落治理模式發生改變，由村“兩委”依照村民自治和熟人社會實行農村社區治理和組織管理模式剝落，轉而朝向由多個村落聚集的新型社區轉變，其權力結構模式發生了質的改變。這種缺乏系統性的管理模式常常需要失地農民去自謀生路，而這種自謀生路是相當困難的，所以其可持續性生計難以維系。同時，地方和第三方等幫扶責任不到位，“一陣風”形式給異地扶貧搬遷中失地農民的可持續生計問題帶來新的挑戰。

這就要求政府與幫扶第三方和失地農民之間緊密配合，政府要積極新移民區推進公共服務以及社會救助體系建設，幫扶第三方要把失地農民再就業等可持續生計發展落到實處，同時失地農民要在新形勢中認清自身的優勢與不足。發揮主體性和主觀能動創造性，在現代化進程中樹立新的身份認同感和在異地扶貧搬遷的浪潮中站穩腳跟，實現自身生計的可持續發展。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）