村域國土空間規劃編制思考

李娜　劉蕾　羅隆誠

摘要：文章以西安市某村國土空間規劃編制為實踐案例，通過研究村民發展及其與自然環境和諧相處的需要，按照“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念，探索村域國土空間規劃編制。規劃編制充分發揮村民自治組織作用，堅持村民的主體地位，結合該地區正在開展的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，推進村域生態文明建設，一二三產業融合高質量發展，統籌布局農村生產、生活、生態空間，合理安排農村經濟發展、耕地保護、村莊建設、環境整治、生態保護、文化傳承、基礎設施建設與社會事業發展等各項用地，科學指導農村土地整治和高標準農田建設，增強村民獲得感和幸福感，讓農村成為農民幸福生活的美好家園。

關鍵詞：國土空間規劃；集體土地入市；土地整治；鄉村振興

經過多年發展，我國廣大農村地區的發展已經進入深化調整、深度變革、深入轉型階段。村域空間在土地利用上，農村地區和農業生產用地配置存在小、散、不專的問題，制約著農業現代化發展。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，指出農業農村農民問題是關乎國計民生的根本性問題，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推動農業農村現代化。

一、案例基本情況

北樊村位于西安市關中平原腹地，全村土地總面積3.87平方千米，其中農用地占77.07%；建設用地占22.93%。農用地以耕地為主，建設用地以農村居民點用地為主，人均建設用地面積273.86平方米/人。產業以農業生產為主，村集體經濟組織將部分土地流轉給多家企業發展苗木、花卉種植。未流轉土地主要種植小麥、玉米、紅薯、大棚蔬菜等。村內電話、網絡、有線電視覆蓋全區域，各組均有垃圾集中箱，但無垃圾分類收集設施。各自然村家用廁所為宅前設置的露天糞坑或簡易茅廁，村內無公廁。各自然村目前均無給排水管網、集中供暖設施和燃氣管網。

二、規劃目標與方法路徑

（一）發展目標

通過對北樊村目前經濟、社會條件的評價與分析，結合村內農村居民點的撤村并點，秉持“農業即生態，產業即景觀”的發展思路，通過土地流轉，發展苗木、花卉種植景觀區和規模化現代農業、農事體驗區，融入白馬寺唐代聚落遺址元素，將北樊村打造為鹿苑街道北部重要節點，集生態休閑、觀光旅游、農事體驗為一體的現代農業發展型農村。提出“綠意灘里，大美北樊”發展定位和宣傳形象。

通過撤村并點，推動超占和閑置廢棄宅基地就地改造，將騰出的土地用于重新分配、復墾耕地、建設公益設施等。規劃至2025年，人均建設用地面積較規劃基期減少8%，人均城鄉建設用地面積較規劃基期減少8%，戶均新建宅基地面積不超過200平方米。通過整治耕地及其間的道路、溝渠、零星建設用地，通過對北樊村、大柳樹村以及北屯村等騰退村莊復墾，增加耕地面積49.95公頃。

（二）產業發展

借助高陵區農村土地制度改革三項試點工作，推進土地流轉，促進農業規模化經營，保障農民利益，提高農民土地流轉的積極性，通過土地規?；鬓D經營，為農業升級轉型以及融合發展三產奠定基礎。

北樊村以“農業強、農民富、農村美”為落腳點，以“加強生產建設、完善基礎設施、注重環境改善”為重要抓手，把“建成現代農業產業體系，基本形成城鄉融合發展格局，明顯提升農村可持續發展能力、基本實現公共服務均等化、初步實現農村社會轉型”作為主要目標，做大做強村內一產，融合二、三產共同發展。充分利用北樊村當地資源優勢，依托白馬寺灘唐代聚落遺址資源，將農業生產和文化旅游相結合，推進生態農業休閑旅游開發，積極發展高效、生態休閑觀光農業，調整農村產業結構，延伸農業產業鏈，以苗木改善生態，以生態承載旅游，以旅游帶動第三產業為策略，逐步形成布局合理、環境優美，區域經濟特色明顯的生態農業區。

根據生態休閑觀光新農村的村莊發展定位，形成“一軸三區一基地”的空間發展格局，“一軸”為G210國道；“三區”指特色苗木觀光區、現代農耕體驗區、民俗文化旅游區；“一基地”指花卉貿易基地。

（三）耕地和基本農田保護

根據基本農田保護任務，將72.74公頃基本農田落地到22個地塊上，實施高標準農田建設工程，實現土地平整肥沃、水利設施配套，田間道路暢通，確保規劃期末，北樊村基本農田數量穩定、質量提高。

結合關中農耕特點和農民增收需求，積極引導非基本農田耕地由傳統耕作模式向提供生態景觀和服務功能轉變。以苗木種植、草皮種植、果蔬種植為基礎，拓展游客可參與的耕作、播種、采收、加工等農事體驗活動。積極推廣循環農業、生態農業，提升耕地質量與經濟效益的同時，拓展農村產業鏈條，豐富農業的生活功能。

（四）建設用地規模調整與布局優化

將建設用地細分為直接服務于北樊村發展的“村莊內建設用地”和不直接服務于北樊村的“其他建設用地”兩大類。本次規劃重點是村莊內建設用地，對于其他建設用地直接按照高陵區和鹿苑街道有關規劃予以落實。

村莊內建設用地主要通過高陵區全區開展的農村土地三項改革試點和城鄉建設用地增加掛鉤工作，控制建設用地總規模，有序縮減農村居民點用地規模，優化建設用地布局，強化農村居民點的集中集聚，優先保障公共服務與基礎設施建設等用地需求。

（五）全域土地整治

以生態文明理念為引領，推進國土空間綜合整治，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，以農用地整治為基礎，以村莊宅基地整治為重點，以保護和改善生態環境為首要任務。結合土地三項改革試點政策，統籌推進城鄉建設用地增減掛鉤，強化規劃實施保障機制，構建土地整治長效機制，提升土地整治綜合效益。

規劃期間，通過“田、水、路、林、村”綜合整治，逐步完善高標農田基礎設施，積極推進農田水利設施建設、配套建設機井、農田排灌等設施，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率和用水效率；完善田間道路，提高道路通達度和荷載標準；加強農田防護工程建設，改善農田生態環境；完善農田電網，配備齊全的輸配電設施，滿足灌排設施電力需求。

三、規劃實施保障

堅持村民的主體地位，讓村民既作為規劃制定的決策主體，又是規劃執行的實施主體。需制定通俗易懂，既滿足土地利用規劃專業要求，又符合關中民俗的村規民約，約束和規范村域范圍內各種土地利用行為，分為生態用地、生活用地和生產用地分類約束。

北樊村生態用地主要指的是村莊內部起到景觀綠化作用的用地等，圖上編號為“TJ-X”，應優先保護，禁止占用。生活用地包括宅基地、村莊公共服務用地和基礎設施用地三種類型。宅基地圖上編號為“HZ-X”，需服從村集體經濟組織的統一審查監管，不得未批先建和在規劃區以外地區建設。村莊公共服務用地圖上編號為“HG-X”，基礎設施用地圖上編號為“HJ-X”，全村村民有保護公共服務和基礎設施用地的義務，有權制止、檢舉和控告非法占用該類用地或破壞、損壞該類設施的違法行為。生產用地主要包括農業生產用地和二、三產業用地。農業生產用地主要包括一般農田、基本農田、園地、林地、草地和設施農用地兩種，圖上編號分別為“CB-X”、“CA-X”、“CY-X”、“CL-X”、“CC-X”、“CS-X”。二、三產業用地包括村莊產業用地和村莊商業用地兩種，圖上編號分別為“CH-X”、“CS-X”。經大多數村民同意，村內產業用地可由村集體出資或吸引社會資本投資建設與改造，村內產業用地使用權可以出讓、租賃、作價出資（入股），最高使用年限應與國有建設用地使用權等同，在使用期內，享有與國有建設用地使用權同等的轉讓、出租、抵押權能。

四、結語

通過編制村域國土空間規劃，細化鄉（鎮）土地利用規劃和村鎮規劃總體安排，統籌協調村域國土空間開發利用與保護，合理安排農村各項土地利用活動，以適應新時期農業農村發展要求?！耙巹澘茖W是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”各地在編制村域國土空間規劃時，應按照實施鄉村振興戰略的要求，提升農業發展質量，推進鄉村綠色發展，繁榮興盛農村文化，提高農村民生保障水平，強化鄉村振興制度性供給，構建“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，人與自然和諧共生發展新格局。

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（作者單位：李娜，西安西投置業有限公司；劉蕾，羅隆誠，陜西華地勘察設計咨詢有限公司）