軍工單位定密工作重難點分析

張科 費淼 余桂秀

摘 要 保密管理工作的實質是控制國家秘密的知悉范圍，只有準確確定了國家秘密，才能使保密工作有的放矢，有效開展。經過長期探索，定密工作已形成一套完整的體系，對定密責任人、定密依據、定密流程提出了的較為細致的要求。實際定密工作中存在不少重點難點，要繼續推進定密工作最小化、精準化、法制化，認真嚴謹對待定密流程各環節，加強監督管理，落實定密相關制度。

關鍵詞 軍工單位 定密 定密責任人 定密依據

作者簡介：張科、費淼、余桂秀，中國核動力研究設計院。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.192

一、前言

我國發展處于重要戰略機遇期，前景十分光明，挑戰十分嚴峻，意識形態領域斗爭依然復雜，國家安全面臨新情況。要“強軍興軍開創新局面”，全力推進國防和軍隊現代化，離不開保密工作的發展。保守國家秘密的有效性，直接關系國家總體安全。保密管理工作的實質是控制國家秘密的知悉范圍，確定國家秘密是保密管理的源頭和基礎。定密是指國家和涉及國家秘密的單位（簡稱機關、單位）依法確定、變更和解除國家秘密的活動。只有準確確定了國家秘密，才能使保密工作有的放矢，有效開展。規范定密管理、推動定密精準化，對于提高保密工作科學化、規范化水平具有十分重要的意義。

二、定密法律法規的發展歷史

《中華人民共和國保守國家秘密法》于1988年9月5日頒布，于2010年10月1日起修訂施行。1951年6月8日由當時中央人民政府政務院發布的《中國人民政府政務院保守國家機密暫行條例》開啟了我國保密行政管理法制化的先河，但內容較為粗獷。1988年第一部保密法正式將保密管理納入國家現代法律管理范疇，其中最重要的是對密級的劃分和制定提出了具體要求，這使保密管理初步具有可操作性。當時的保密法作為指導性法律，并未對定密授權、定密程序和解密程序作出詳細規定，使得定密不準和只定不解的問題長期存在。2014年，國家保密局發布的《國家秘密定密管理暫行規定》中明確了定密的定義：定密是指國家機關和涉及國家秘密的單位依法確定、變更和解除國家秘密的活動。同時，該暫行規定，細化了定密授權、定密責任人確定、國家秘密變更和解除程序等相關規定，需要注、意的是，變更和解除國家秘密是定密工作的重要組成部分。2017年國家保密局發布《保密事項范圍制定、修訂和使用辦法》從定密依據方面進一步規范準確定密。

從第一版保密法頒布至今，我國對定密工作的科學探索已經歷了三十余年，定密工作在不斷實踐中逐步完善，形成了一套行之有效的流程。機關、單位的一般定密流程是當國家秘密產生的同時，由承辦人依據有關保密事項范圍擬定密級、保密期限和知悉范圍，保定密責任人，定密責任人對承辦人定密依據是否正確，所擬定國家秘密事項的密級、保密期限、知悉范圍或變更、解除的建議是否準確，所標注的國家秘密標志是否規范完整等情況進行審核，審核通過即可簽字認可生效。定密流程的書面記錄應包括定密承辦人、定密責任人和定密依據。

三、定密工作的重點和難點

定密工作是保密工作的源頭，定密準確與否關系到整個保密工作的有效性，高密低定使國家秘密無法得到有效保護從而形成失泄密風險，低密高定使保密資源浪費同時降低了國家秘密的權威性，定密工作始終是一個難題，每一個步驟都需要準確而嚴謹。

（一） 定密工作人員

定密工作人員包括法定定密責任人、指定定密責任人和定密承辦人。機關、單位負責人為本機關、本單位的法定定密責任人，對定密工作負總則。法定定密責任人根據工作需要，可指定本機關、本單位其他負責人、內設機構負責人或者其他工作人員為定密責任人，并明確相應的定密權限。院及院屬單位可直接確定涉密崗位人員為具體處理、辦理涉密事項的定密承辦人。涉密事項由定密承辦人擬定，由定密責任人審批確定，不僅定密責任人應當接受定密培訓，同樣定密承辦人也應當接受定密培訓，熟悉定密職責和保密事項范圍，掌握定密程序和方法。

定密責任人不應無限制指定，更不能當做一種政治待遇。定密責任人制度的建立，重點在于定密權限與責任的劃分，避免在定密工作中出現人人有責、追究責任時又人人無責的現象，使定密工作責任明確、分工合理、程序嚴謹。指定定密責任人需要準確掌握本單位或機構各項涉密業務的秘密數量和等級，及時完成密級變更工作，實現定密工作精準、高效、可靠。通常只有單位其他負責人和內設機構負責人能夠全面掌握其涉密業務總體開展情況。未開展涉密業務的內設機構無法劃定定密權限，不應指定定密責任人。

（二） 定密依據

定密責任人和定密承辦人準確開展定密工作的首要條件是合法合理的定密依據。國家保密事項范圍作為法定依據，由國家保密局發布并由《國家秘密及其密級具體范圍的規定匯編》收錄，這是原始定密必須遵照的依據，現已收錄97件，該書密級為秘密級。由于國家保密事項范圍較為宏觀，無法直接作為一線定密工作人員的定密依據，機關、單位需對相關保密事項范圍進行匯總、梳理并加以具體化，形成本機關、本單位國家秘密事項細目（以下簡稱細目），作為定密承辦人和定密責任人可實際選擇的定密依據。這里要注意到，細目是在保密事項范圍基礎上編制的，不是另行制定的定密依據，不得擅自擴大、縮小范圍，不得比照類推，這是編制工作的原則。承擔武器裝備科研生產任務的單位應當按照武器裝備科研生產單位保密資格認證標準要求進行細目編制，并根據實際情況變化及時調整。編制工作應由定密組織機構組織業務專家，依據保密事項范圍，按照影響國家安全和利益程度對所開展的涉密業務進行分解，確定國家秘密事項密級、保密期限和知悉范圍。分解后的國家秘密事項密級不得高于保密事項范圍密級。國家秘密事項雖經過細化但依然不是單個密點，而是相對國家保密事項范圍而言更為具體的類別。精細的國家秘密事項分解可以為定密工作提供更準確的定密依據。細目可能涉及多個項目，每個項目涉及多個部門。每個部門根據自己的涉密業務范圍制訂二級細目，各部門的分解細粒度和密級把握尺度是不同的，需經過反復修訂后發布，并報同級保密行政管理部門備案。

（三）國家秘密密級確定

國家秘密產生的同時，由承辦人擬定密級、保密期限和知悉范圍，報定密責任人審核批準。定密工作應嚴格依據細目進行，工作秘密、商業秘密、個人隱私均不得確定為國家秘密。例如，與涉密業務無關的個人信息、薪酬信息等不宜公開的信息可作為工作秘密，但不得確定為國家秘密，不得作為國家秘密進行保護。定密工作遵循最小化和精準化原則，知悉范圍應具體到個人或崗位。定密流程應進行書面記錄。

隨著涉密項目的開展，產生的國家秘密涉及事項增加，定密工作越加復雜，常常出現在細目中無法準確對應國家秘密事項，密級可能無法確定或存在爭議。在由保密行政管理部門作出決定前，對有關事項應當按照主張密級中的最高密級采取相應的保密措施。這并不意味著一味將密級頂格確定，否則可能造成低密高定，影響國家秘密的正常流轉，增加保密成本，甚至弱化國家秘密的權威性。

軍工單位所承擔的科研生產項目常由上級單位下達，其國家秘密事項已由下達項目單位確定，項目承擔單位需根據項目已定密事項進行派生定密。派生定密不需要定密權，但定密要素應與已定密事項一致。由于項目進行過程中產生的國家秘密事項更為繁雜，在派生定密過程中無法與已定密事項完全對應，在定密不明確時應征求原定密單位的意見。保密期限和知悉范圍的確定是確定國家秘密的重點。

1. 保密期限的確定難點

國家秘密的密級是以涉密事項影響國家安全和利益的程度來確定的。在不同時期，影響國家安全和利益的要素及其影響程度不同，由于國際形勢和技術條件變化，有些國家秘密事項無法確定具體保密期限，根據工作需要，將這部分國家秘密的保密期限確定為長期。保密期限確定為長期的國家秘密事項往往影響范圍廣、影響程度深，然而常見此類國家秘密事項既未確定解密時間也無解密條件，隨著存檔時間推移，其定密責任人和定密依據的追溯存在難度，其解密需報中央有關機關批準，其解密難度巨大。在國內外同等技術和信息已為大眾所知悉和使用時，無法解密的事項卻無法為國家發展發揮更大的作用，反而繼續消耗保密資源。將國家秘密保密期限確定為長期的同時，應確定解密條件。在符合解密條件或定密依據變更的情況下，由定密責任人組織審核，經定密機關同意，解除或變更密級。

2. 知悉范圍的確定難點

保密管理工作的實質是控制國家秘密的知悉范圍。知悉范圍的確定遵循最小化原則和工作需要原則，知悉范圍應具體到因工作需要解除國家秘密的個人或崗位，不能將行政級別作為確定知悉范圍的依據。在實際確定知悉范圍時，存在因為項目涉及部門眾多，難以將需要接觸涉密事項的個人或崗位考慮完整的情況，繼而使用“相關人員”“主管部門”等模糊語言，造成保密工作無法做到有效管控。知悉范圍確定時，應將涉密項目直接參與人員、項目下達或管理部門的項目負責人等必須解除國家秘密事項的人員或崗位確定為知悉范圍。各級行政管理人員，相關監督檢查人員，協作配套人員等未直接參與涉密項目開展的人員不應包含在知悉范圍內，如因工作需要需接觸項目涉密事項的，經上級項目管理部門審批后可進行查閱。

（四） 國家秘密變更和解除

在探討國家秘密的解除以前，首先應該明確一個概念：解密不等于公開。已解除的國家秘密在公開前仍需要經過原定密單位審核通過。

原定密機關與上級機關、單位擁有變更、解除國家秘密事項的權利。原定密機關合并或撤銷的情況下，可由繼承其職能的機關或由上級指定的機關、單位變更和解除。變更、解除工作應每年定期開展。國家秘密的保密期限已滿或符合解密條件，自行解密。對在保密期限內因保密事項范圍調整不再作為國家秘密事項，經審核不需要繼續保密的，應當及時解密。國家秘密解除后應作出解密標志并書面通知知悉范圍內的機關、單位或人員，解密的信息經審核后才能公開。

在實際工作中，只有國家秘密的確定與國家秘密的產生同時進行，業務才能開展。但在相關涉密業務已完成，保密期限已滿或符合解密條件時，不按規定開展解密工作往往并不影響該業務流程的關閉。解密工作被長時間拖延不僅造成保密資源浪費，而且影響相關成果的繼續利用。原定密單位未對國家秘密開展解密工作同樣影響派生定密單位解密工作的開展。做好解密工作，需要健全完善制度，將解密工作納入保密工作考核范疇，加強監督檢查，建立常態機制。

四、小結

定密工作是一項系統性工作，涉及時間之長，從項目立項以前到項目結束之后數年；涉及范圍之廣，從國家相關部委到項目執行部門；涉及人員之多，從科研生產人員到行政管理人員。健全的組織機構是推動定密工作開展的必要保證。軍工單位的定密工作處于摸索前行的階段，需要通過完善定密制度，規范定密依據，開展密點標注，加強監督檢查，強化定密工作管理。

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