城市社區治理中公民參與的研究

王婧媛

摘要：黨的十八屆三中全會指出，實現國家治理現代化需要公民參與、社會協同。目前，社區治理中存在公民參與意愿與動力不足、搭便車思想、參與途徑單一、信息不通暢、權力缺乏制度保障等問題，應當通過創造良好的公眾參與環境，建立、培育社團組織，拓展參與渠道， 完善信息公開制度，提供制度保障等路徑來促進和保障公民參與社區治理，從而進一步實現國家治理現代化。

關鍵詞：城市；社區治理；公民參與

一、研究背景與意義

黨的十八屆三中全會提出國家治理現代化的理念，要求全社會人民和社會各個團體組織緊密合作。十九大，習近平同志指出，社會治理核心在人，重點在城鄉社區，關鍵是體制機制的創新。中央要求推動社會治理重心向基層下移，把人力、財力、物力更多投到基層。以網格化管理、社會化服務為方向，強化城鄉社區自治、健全新型社區管理。在公民通過參與治理來滿足自身需求的過程中，仍存在許多問題。

二、公眾參與與社區治理的基本理論

（一）概念界定

1. 公民參與

“公民參與是指公民通過各種合法形式參與政治生活的行為，它反映了公民在政治系統中政治活動的地位、作用和選擇的范疇。”公民參與首要就是要有公民參與的主體，其次就是參與的內容，最后就是它通過什么渠道去參與。參與的渠道是多樣化的，可以是決策和選舉，或者是進行監督。

2. 社區治理

簡而言之，社區治理就是通過一系列合理合法的方式方法對所在區域內事務實施有效性管理，而管理者可以是政府，也可以是非政府組織，亦或是居民。社區治理是三個治理主體以相同的社區認同感為基礎，為了共同的利益，團結協作、一起努力，最終加快民主化進程。

（二）理論依據

1. 協同治理理論

協同的意思是協調合作。協同學是由德國的赫爾曼· 哈肯創立的，治理理論是詹姆斯·N·羅西瑙為主要的創始人之一。這個理論強調治理主體不是政府為主導的單一主體，是多元化的。他們之間有著平等并且愿意團結互助的聯系，暗示著政府不再可以用國家的強制力進行管理，而是和其他主體進行商量一起解決事務。在此過程中，政府制定整體的規則和目標而不是放任其他主體自由不受控制。

2. 治理理論

治理本意是指控制、操控。治理理論創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙將治理定義為“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。”俞可平認為“治理指的是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。”治理理論強調的是治理主體的多元化，通過政府、公民、社會組織共同協作處理社會問題。

三、公民參與社區治理中存在的問題

（一）公民參與意愿與動力不足

在社區治理中，公民參與度十分重要，而在現實生活中，大部分社區居民參與意愿并不強烈。公民只重視和自己利益相關的公共事務，眼光不夠長遠，并不會考慮到集體利益，所以在大部分情況下公民不會積極參與到社區治理工作中。積極的公民參與會使社區的民主建設進一步推進，而消極的參與狀態以及冷漠的態度會影響社區民主氛圍。城市社區的公民對于參加社區治理的理解程度和參與治理的意義兩個方面存在一定偏差與誤解。

（二）搭便車思想致使集體行動難以達成

當在對待和大家都有關系但與自身利益沖突并不大的事情時，部分人會無所謂，這種心理的存在，造成大家即使愿意參與某些事情，由于外在條件也就缺乏積極性。由于公民參與社區治理的結果具有公共物品屬性，公眾對治理的看法是可做可不做，和自己關系不大、或“治理不是一個人的事情，總有人去管的”、“居民參與只是走過場，沒影響力”。社區治理的結果影響和受益的是全體居民，治理需要大家共同參與，但是現實中大家會選擇“搭便車”，最終難以達成集體行動。

（三）公民參與途徑單一

社區現有的公民參與方式包括：集體投票式，即重大事項的決策需要在一天集中一段時間，邀請業主代表來參與投票，根據社區提供的不同方案選擇合適的，少數服從多數的原則決定方案；公告宣布式，社區會把需要決定的方案放在宣傳板上供大家查看，大家根據自身的想法可以到社區提意見，社區經過考慮后進行更改；隨機抽查式，在社區活動的場所隨機調查幾個人來確定決定是否合理。

要通過協調、談判、合作關系等確定集體行動目標的方式以實現對整治區域的聯合管理。換一種參與方式和民意征求方式會使民主普遍化、具有親民性。

（四）公眾參與信息不通暢

我國早就要求對于政府政務的進展情況進行公開，但是治理方面實際公開情況并不是很及時、全面，居民通常在結果定下來后才了解到政府的打算。一方面，在信息公開的內容上，政府行政部門出于各種原因對于政務處理的信息予以保留，不愿意把信息公之于眾，或者只公開一些經過篩選的、價值不大的信息。另一方面，在信息公開的時間上，政府信息更新具有滯后性。政府部門發布信息多通過其門戶網站，但更新方面往往不及時，而且價值不是很大，群眾的意見得不到及時的反饋。公眾參與治理過程中的信息不暢通，使得公眾對于治理不了解，無法參與其中。

（五）公眾參與的權力缺乏制度保障

當前，公眾參與被提到法律層面，在法律規章中有提到，但并沒有落到實處，公眾參與治理仍處于形式主義階段。相關的法律法規，注重的是對于行政授權方面的規定，在公民參與治理方面規定的比較少。在《城鄉居民委員會組織法》中，對于公眾參與權利的規定，提到報送審批的材料中要帶有公眾的意見、要求和建議，只是提及到參與但沒有具體規定。群眾參與權力難以得到保障，即使群眾參與到治理中，也僅僅是聽取上級的要求，并不能影響行政機關的權力使用，最終結果是公眾在治理的決策上只是形式上的參與，沒有實質的作用。

四、完善公民參與社區治理的途徑

（一）創建良好的公民參與環境，增強公民參與意識

公眾參與治理實際上是在行使自己的權力，為了社區更好的發展，但是現實中公眾對問題不是很了解，參與程度相對來說不高。要使公眾能有效地參與相關治理政策的制定，就需要良好的社會環境，政府、社區要加強治理參與的相關宣傳工作，可以針對不同群體通過舉辦講座、發放傳單、社區宣傳、輿論媒體宣傳、網站建設等多種手段，使得更多的人對社區治理得以認識并熟悉。只有擁有一個良好的宣傳環境，才可以轉變公眾落后觀念、強化公眾的參與意識，讓公民認識到自身的重要性，如此公眾才會積極主動地參與到治理之中。

（二）建立、培育公民參與社區治理的民間社團組織

由于人們搭便車的行為與思想，公眾對待治理并不關心，積極性低下。在這種情況下，就需要通過第三部門來提升公眾參與治理的可能性和影響力。通過加強公眾參與類型的社團組織建立，這些社團組織的建立為公眾之間的交流提供了方便的途徑，也是公民獲取治理相關信息的一個途徑，彌補公眾自身的力量單薄、認知不足的缺點，使得公眾分析、了解治理的能力提高，科學、有效地加大對政府治理的影響力。社團代表參與政府治理政策的制定，可以更有效地體現公眾的意志，增大公眾決策的影響力，保障群眾利益最大化。政府部門應該對社團采取積極的態度，制定相關的規章制度，創造良好的發展平臺，促進社團獨立、有效地發展。

（三）拓展參與渠道，加強對公民參與治理的專業培訓和指導

應該加強對公眾參與治理渠道的完善和拓寬，一方面優化民意傳達的途徑，建立專門提供相關信息咨詢服務部門，有專設人員接待來自社會的意見，使公眾參與治理得到政府部門機構上的保證，對于社會和群眾反映出來的問題多關注，通過信訪工作了解具體情況，避免低成本陷阱。另一方面要加強社會輿論的監督作用，支持媒體對于治理決策制定過程和實施情況進行跟蹤報道，允許對政府部門的決策失誤進行批評和建議。

由于公眾對治理的內容等方面存在錯誤的認知，需要加強對公眾的專業培訓和業務指導。政府應當以人為本，加大對公眾參與治理人力、財力上的投入，通過有層次的培訓與指導，讓普遍群眾能夠根據自身的認知水平去接受、理解有關理論知識以及具體做法，可以通過各種傳媒，如講座、廣播、公益廣告等方式，使人們對治理更加熟知，告知他們用長遠發展的眼光看待問題。當公眾對治理熟悉了解后，逐漸引導公眾參與治理。

（四）完善信息公開制度，保障公民的知情權

相關信息的發布不應只停留在某一個方面或某一階段的公開，應對決定、操作實踐、管理等多部分進行透明化，其內容應該包括政務公開、聽證會、論證會等相關信息。推進“互聯網+政務服務”，積極運用大數據、云計算、移動網絡等信息技術，加強政府門戶網站建設，使政府有效傳遞信息。在公開的內容方式上，應對不同的類型采取不同的方式進行公開。例如控制性詳細治理，應用有效的方式使那些可能受影響的群眾充分知曉相關的信息，該治理影響的范圍相對有限，因而常通過報紙、電視以及固定地點展示的形式使公眾知曉，除此之外，可以將治理方案以郵寄的形式（對象通常是受影響的群眾）納入考慮的范圍。

（五）為公民參與治理提供制度保障

希望公眾參與社區治理具有影響力并保障群眾利益，首先要提供相關的法律保障。法律法規要對公眾參與的內容、方式、程序做明確的規定，把公眾參與盡量細化到治理制定的全程之中。其次，注重公平、實現公平，在組建治理社團時，讓沒有利益糾葛、態度比較公正的組成人員參與其中。有關治理部門的工作人員定期參與社團的討論會議，更好地了解廣大民眾的內心想法，公眾也同樣可以對相關治理方案提出疑問，更好地形成互動。

治理過程是多元主體雙向互動而不是單個主體獨自進行，要注重彼此的了解與合作。通過公眾和政府工作人員之間的相互交流，政府將收獲民眾意愿，并把具有典型性的意見融進治理中。并且應當實行相應的激勵制度與問責制度，其一是鼓勵群眾參與，對于參與治理的民眾實行名譽上的獎勵，如“良好市民”、“先進個人”的稱號，調動群眾積極主動性，其二是通過群眾對政府工作效率的評價，將他們的滿意度納入部門的考核過程，使得政府部門重視群眾想法。

五、結語

國家治理現代化的發展中存在很多不可知因素，為了安排好國家、城市、社區各項建設以及發展，公眾參與相關工作愈發得到重視，然而社區治理模式的價值取向與現實悖論使得中國社區建設難以突破所面臨的困境。社區治理雖是一項自下而上的民主方式，而在當前的中國只能通過自上而下的制度改革才能完成，這與中國歷史以及人口眾多息息相關，所以應當在明確的政策制定與執行導向的前提下，改變參與者的角色和機構之間協調運行的模式，不僅僅對社區自身進行變革，也要著眼于系統本身，也就是對社區這一節點與此有關的系統生態的改革：政府職能的轉變、公民素質與能力的提升、依法行政的推行和對社會力量的扶持。

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（作者單位：上海工程技術大學管理學院）