社會主要矛盾轉變的財稅法治應對策略

摘 要 習近平總書記在十九大報告中指出：中國特色社會主義進入了新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為新時代社會主要矛盾，通過解決、完善中央與地方事權和支出責任的劃分問題，有效緩解中央與地方在財權方面的深層次矛盾，進而為緩解地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的問題提供財稅法治的解決路徑。本文主要是以《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》為切入點，借鑒英國財稅法治的經驗，提出了我國財政事權和支出責任改革的思路。

關鍵詞 社會主要矛盾轉變 財稅法治 支出責任 財政事權

作者簡介：張豪渠，暨南大學法學院＼知識產權學院。

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.174

一、前言

隨著新時代社會主要矛盾的演變，“不平衡不充分的發(fā)展”如今已經成為中國社會經濟發(fā)展的一道縮影，政策制定者當初承諾的“先富幫帶后富”的美好愿望并沒有實現(xiàn)，相反，地區(qū)之間貧富差距加大的事實卻令人憂心忡忡。為應對這一新時代社會主要矛盾轉變的事實，財稅領域需要進行改革，應該不斷實現(xiàn)治國思維的轉變，完善財稅立法，構建一個規(guī)范完整、體系嚴密、結構良好、與財政目標相融合的市場經濟法律體系。因此，筆者認為，實現(xiàn)財稅法治是有效應對新時代社會主要矛盾轉變的改革路徑。落實到具體制度層面，則是通過解決中央與地方事權和支出責任的劃分來實現(xiàn)財稅法治，進而有效應對社會主要矛盾轉變的局面。

二、 財稅法治的理論支撐

1919年，德國著名稅法專家阿爾伯特·亨澤爾根據(jù)《稅法通則法》，在《稅法》中對“稅收債務關系說”進行了界定 。在他看來，稅收法律關系是一種債權債務關系，主要體現(xiàn)在公法層面，同時也是國家要求納稅人履行債務的關系。這一理論影響了稅法學的發(fā)展，對于我國稅法的完善而言，也應該以“稅收債務關系說”為指導來對納稅人的權益進行保障 。從本質上看，財政是一種財富分配，是私有化的產物，由于國家特征的不同，財政的類型也是有所差異的。在傳統(tǒng)憲政理論看來，要實行憲政需要確保兩個方面的問題：第一，公民權利，公民權利是一個國家中公民身份的確認，是一個民族民眾發(fā)展的重要前提，但是在發(fā)展過程中會存在權利受損的危險，第二，制度設施和權力，在國家的發(fā)展中，制度設施和權力也非常重要，它使國家存在和發(fā)展的重要保障，但是在國家運行中會出現(xiàn)權力被擴張或者被濫用的情況。所以，為了規(guī)制財稅領域國家權力侵害公民權利，構建國家財稅現(xiàn)代治理體系，必須要實現(xiàn)財稅法治。由此可見，財稅法治有其深厚的理論淵源與法理支撐，并不是空洞無物的政治口號，所以其能為解決新時代社會主要矛盾轉變提供思維路徑與制度路徑。

三、 中央與地方事權和支出責任劃分及其改革

（一） 簡述中央與地方事權和支出責任劃分問題

國內理論界對事權的論述比較豐富，王國清、呂偉指出：事權是公共服務職能的對應，本級政府的事權就是政府應該提供本級公共服務的具體職能。秦強在文章中認為：事權是一種權力，這種權力是某級政府為了實現(xiàn)政府職能而產生的。白景明提到：從本質上看，政府事權就是政府能夠提供能夠滿足不同需求的差異化的公共產品。關于支出責任的概念，理論界的研究也比較充分，一般情況下是這樣定義的：支出責任就是政府通過財政資金的使用為所管轄范圍內提供公共物品，進而履行所屬事權的支出權限。所以說，作為財稅分權體制的核心內容，理順事權和支出責任劃分是實現(xiàn)財稅法制的重要關鍵點。

（二） 中央與地方事權和支出責任劃分改革要點

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》對事權和支出責任建設提出了相應的要求，2014年6月通過的《深化財稅體制改革總體方案》，對新一輪財稅體制改革的目標、任務、內容進行了明確，并提出要到2020年基本建成。隨著2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的頒布，推進財政事權和支出責任制度融合成為新時代的必然要求。實現(xiàn)財政事權和支出責任的協(xié)調發(fā)展，要以黨的領導為統(tǒng)領，中央決定財政事權，堅持法制化、規(guī)范化的思想不斷健全社會主義市場經濟，按照統(tǒng)籌兼顧的原則，實現(xiàn)基本服務的全面性和高效性，實現(xiàn)權、責、利的有效融合，實現(xiàn)行政事權和支出責任的相適應。

四、英國財稅法治早期的有益經驗

英國是世界上財稅法治較為健全的國家，在財稅法治方面有著較為成功的經驗。尤其是1215的《大憲章》和英國早期資產階級革命，這些都無處不體現(xiàn)了“為財稅抗爭”的底色，英國“無代表不征稅”的思想牢固刻在民眾的心里，同時也指導者社會公眾不斷前進。從事權和支出責任的層面看，英國主要就是代議制背景下中央集權和地方自治兩方的博弈，可以概括為中央和地方財稅關系理清、稅權和事權的法定、引入社會監(jiān)督主體，在中央集權與地方自治交織發(fā)展的過程中分享與共治模式的制度實踐。基于英國早期的財稅法治經驗，筆者認為在地方事權和支出責任劃分方面應該注意以下幾點：

第一，從法律的角度界定各級政府的事權劃分情況，實現(xiàn)事權履行的合理性。第二，對各級政府之間的支出責任和事權體系進行明確，把支出責任和財政收入結合起來，不斷凸顯中央的事權支出責任。第三，在調整財稅法制度設計的過程中，結合我國事權實際，強化市場準入和社會公眾參與度。

五、事權和支出責任劃分與財稅法治的銜接

根據(jù)《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在需要。

（一）劃分中央和地方財政事權

其一，凸顯中央的財政事權，以中央為引領。其二，不能忽視地方事權的重要性，保障地方事權。其三，加強地方事權和中央事權的協(xié)同發(fā)展。其四，堅持動態(tài)原則來實現(xiàn)財政事權的劃分。

（二）完善中央與地方支出責任劃分

其一，中央要做好財政事權的支出責任，確保責任的明確。其二，地方要從地方的情況出發(fā)，承擔好地方財政事權。其三，根據(jù)差異性的原則，對中央和地方共同的財政事權進行劃分。

（三）加快省以下財政事權和支出責任劃分。

事權和支出責任劃分的改革，無不凸顯著財稅法治的身影。通過推進中央與地方財政事權的劃分，有效地解決了中央與地方爭權的千古難題，這對于實行了幾千年的中央集權制的我國而言，更具有非凡的意義。其次，通過完善中央與地方支出責任的劃分，有助于實現(xiàn)“中央的責任中央承擔，地方的責任地方承擔”的格局，以確保適當緩解地方的財政壓力。特別是對于一些貧困地區(qū)來說，解除了施加于它們之上的不合理、不公平的財政壓力，這無疑也凸顯出財政正義的本質。因此，通過對事權和支出責任的劃分有利于實現(xiàn)財稅法治，并通過實現(xiàn)財稅法治，使一些經濟發(fā)展滯后的地區(qū)能有效減少財政負擔并相應擴大財政收入，進而有利于解決地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實問題，切合人民群眾美好生活的愿景。

六、再論社會主要矛盾轉變的財稅法治應對策略

俗話說，窮則思變，變則通。社會主要矛盾轉變是一個時代性的課題，充分反映了我國幾十年改革開放所展現(xiàn)的巨大變化，這是一種成就，同時也對我國的國家治理體系和治理能力水平提出了更為嚴格的要求。通過解決、完善中央與地方事權的支出責任的劃分問題，有效緩解中央與地方在財權方面的深層次矛盾，進而為緩解地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分的問題提供財稅法治的解決路徑。這一路徑就是筆者在本文中多次提到的應對新時代社會主要矛盾轉變財稅法治應對策略的法律路徑。當然，應對社會主要矛盾轉變的策略不止華山一條路，除此之外還有政治、經濟、文化等方面的解決路徑。但是，在財稅法治的語境下來應對社會主要矛盾轉變的獨特功能是其他解決路徑難以替代的。

注釋：

“稅收債務關系說”否定了傳統(tǒng)“稅收權力關系說”中由征稅機關課稅處分這一行政行為創(chuàng)設納稅義務的觀點，認為稅收債務是一種法定債務，納稅義務不依課稅處分成立，而以滿足課稅要素而成立。參考王先林等著《經濟法學主題研究》第288頁。

馬克思和恩格斯認為，國家（政府）有政治統(tǒng)治和社會管理兩大職能，政治統(tǒng)治職能是其核心，社會管理職能是其基礎和前提。因為，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”。

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