戶籍靳政：為新型城鎮化打開大門

黃孝光　周克洋

4月8日，國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《任務》），提出繼續加大戶籍制度改革力度，對各類人口規模城市的落戶政策均進行了提檔升級。

多名學者在接受記者采訪時表示，落戶新政并非橫空出世，而是對過去戶籍政策改革的進一步深化，中國戶籍制度的改革仍然任重道遠。

打開城門

《任務》要求，在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬-300萬的II型大城市要全面取消落戶限制。

中國人口與發展研究中心副研究員黃匡時認為，II型城市是我國城區人口分布的主體所在，取消這類城市的落戶限制，會使很多城市達到修建城市地鐵的人口規模最低門檻，或將引發城市新一輪的基礎設施投資。此外，還會讓不少200萬-300萬的II型城市升級為300萬-500萬的I型城市。

據有關機構估算，目前城區常住人口100萬-300萬的II型城市一共65座。其中，石家莊市早在《任務》出臺前便已行動，在今年3月取消了在城區、城鎮落戶條件限制，成為省會和副省級城市中，首個實現零門檻落戶的城市。

《任務》對城區常住人口300萬-500萬的13座I型大城市提出的要求則是，全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。

即便是城區常住人口500萬以上的超大特大城市，落戶政策也有所變化。《2018年新型城鎮化建設重點任務》提到：“超大特大城市要區分城區、新區和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區域間轉積分和轉戶籍通道。”

這種一城之內的差別化落戶方法未在今年的文件中出現。在上海交通大學特聘教授陸銘看來，在一個城市內部還要區分城郊，看上去是一條過渡路徑，但會衍生將來制度如何并軌的問題，并不具備可操作性。

針對超大特大城市，此次政策強調的是調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

《任務》公布之后，北京市人力資源和社會保障局相關負責人向媒體透露，今年積分落戶政策不會有政策層面的調整。

一直嚴控的上海則立即表態將放松。4月10日，在“推動高質量發展調研行”上海站情況通報會上，上海市發改委副主任朱民表示，正積極謀劃戶籍制度改革，“上海戶籍打分制度將進一步優化，針對特色人才將制定相應引進標準，同時進一步放寬外籍優秀高校畢業生在上海就業”。

“過去幾年上海外來人口流失過多，此番調整一定意義上是在糾偏。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進向記者提到，今年的落戶新政相比以往明顯細化，按照這個趨勢，“明年還會更加放松”。

雖然此次政策發布引起強烈關注，但在國家發改委發展規劃司原司長徐林看來，此次政策并無太大突破，只不過“說得更具體一點罷了”。他告訴記者，每年發改委規劃司出臺的城鎮化規劃，都會對落戶政策提出新要求，但是各地沒完全按要求去做。

農業轉移人口市民化

而外界關心的另一點是，戶籍政策為什么會選擇當前的時間節點放寬。“隨著實踐的不斷發展，通過行政力量抑制超大特大城市的人口規模，然后引導到中小城市的政策導向，被證明很難帶來相應的回報，相反卻在一些地方帶來嚴重的債務問題。”

陸銘認為，市場化改革的呼聲越來越強烈，再加上經濟面臨下行的局面，迫切要求提高生產要素的配置效率，這給決策者帶來調整戶籍政策的壓力。

與此同時，正如《任務》所言，“加快農業轉移人口市民化”也是出于推進新型城鎮化的需求。

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥向記者介紹，在城鎮化程度的計算上有戶籍城鎮化率（戶籍人口占總人口比重）和常住人口城鎮化率（城鎮常住人口占總人口比重）兩個指標，兩者差距越大，說明非戶籍人口比重越大，容易造成“不穩定城鎮化”的現象，這正是當下中國面臨的難題。

而現在，中國已出現常住人口城鎮化率遠高于戶籍人口城鎮化率的情況。國家統計局數據顯示，2018年常住人口城鎮化率為59.58%，戶籍人口城鎮化率為43.37%，兩者數據相差達到16.21%。另外，2018年末全國人戶分離人口數量高達2.86億人。

在戶口未全盤放開之前，中央政策對“重點群體”的強調和各地方城市在搶人大戰中對高學歷人才不約而同的落戶優待，使得不同群體適用著不同的政策指向。具體而言，過去戶籍向高學歷人才傾斜，而低學歷人群想要落戶城市則困難重重。

在此背景下，嚴躍進認為《任務》出臺意味著城市在后續類似大中專院校畢業生落戶方面，不光不會設置障礙，而且還有可能會給予各類激勵措施;另一方面，全面放開放寬落戶條件，對農民工群體具有重要意義。

事實上，“加快農業轉移人口市民化”的表述被寫進《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，農業轉移人口中，農民工群體占比最重，是這兩年加快非戶籍人口在城市落戶的重點。

根據國家統計局數據，2017年外出農民工17185萬人，其中進城農民工有13710萬人。但是因為擔心農村權益的保障問題，大多數農民工不愿在城市落戶。

對此，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊曾公開表示，現階段農民進城落戶定居，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農民意愿，不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶的條件。

“現在國家的政策制定者、實施者們都轉變觀念了，但是政策的接受者觀念沒轉變。”戶籍專家、中國人民公安大學治安系教授王太元說。

據恒大研究院院長任澤平研究顯示，中國人口流動呈現如下格局：—二線城市常住人口持續大幅流入，三線稍有流入，四線基本平衡，五六線持續凈流出。他推斷，未來新增的城鎮人口約有60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。

偏大的城市人口流入，偏小的城市人口流出。陸銘認為這在宏觀上有利于提高勞動力資源配置效率，在微觀上有利于個體通過勞動力流動獲得就業機會的改善和經濟收入的提高，是世界各國通行的規律。“前些年國家試圖用行政管理的手段去扭轉這個趨勢，被證明是螳臂擋車，現在思路調整過來了o”

“小局”和“大局”

與之前的戶改政策相比，《任務》對各類人口規模城市的落戶政策均進行了提檔升級，但能否在今年完整落地，專家們均持審慎意見。2014年戶籍制度改革時，王太元寫了份內參，提醒相關部門防止“腸梗阻”現象一—頂層設計和公眾需求本來一致，但地方的政策執行者選擇性執行，使得政策落地困難。

黃匡時舉了一個例子：針對全面取消落戶限制的要求，有些城市表面上取消落戶限制，實質上是將原來的常住人口或者流動人口放在公共戶口上。盡管這也算落戶，但是在子女上學、社會保障、醫療保險等方面依然與非公共戶籍存在差異。去年西安開啟“最優落戶政策”，并吸引近50萬人落戶，但其后針對新落戶者參加高考推出的“三年學籍+三年戶籍”規定便引起爭議。

放開除超大特大城市外的城市落戶限制，意味著教育、衛生、治安、交通、環境等方面的落戶成本增加。陸銘分析稱，新政落地的挑戰將來自兩個層面：“一個層面是關于戶籍改革的意義，公眾認識恐怕不足，把區域間發展不平衡，歸結為勞動力和經濟資源向少數東南沿海地區和大城市的集中，又把在大城市出現的城市病歸結為人多所致。另外一個難點是地方政府的行為，它們在執行政策時往往只注重眼前利益。”

理論上，一個人在哪個地方生活工作，哪個地方就應該視其為本地人，給予其相應的基本公共服務。但現實當中，一些地方政府只見“小局”而忽略了“大局”。

“小局是，別人在我這兒工作、創稅，但不占用我的公共服務，我的日子就好過了。大局則在于，這對廣大農民工和整個國家的現代化是極為不利的。”李國祥說，放開戶籍管制雖然短時間內可能會增加財政負擔，甚至引起部分居民的反彈，但從一個地方的長期發展來看，積極意義也遠遠大于負面效應。

戶籍改革時間軸

1984年

《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》頒布，戶籍嚴控制度開始松動。

1985年

公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》《寄住證》制度，公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法性。同年全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，為人口管理的現代化打下基礎。

1992年

戶口與糧油掛鉤的歷史終結。

1997年

國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》。

1998年

國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，根據此方案，已在小城鎮就業、居住，并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。

2001年

國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，標志著小城鎮戶籍制度改革全面推進。

2010年

廣州、東莞等4城市取消暫住證，全面推行居住證。

2012年2月

《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移。

2013年

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規模”。

2014年

國務院下發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分。

2015年底

國務院辦公廳下發《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》，“黑戶”成為歷史。

2016年

國務院下發《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，明確建立健全支持農業轉移人口市民化的財政政策體系。兩個月后，國務院辦公廳下發《關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，拓寬了落戶渠道，提供了政策保障。

2018年

國家發改委印發《2018年推進新型城鎮化建設重點任務》，提出全面放寬城市落戶條件，繼續落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，加快戶籍制度改革落地步伐。

2019年

國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》。