環境公益訴訟的廣東版本

陳彥鴻 劉嘉

緣起

“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”2013年1月1日正式實施的新《民事訴訟法》，是我國第一次從法律層面上正式確立了環境公益訴訟制度，反映了我國對環境生態文明法治保障的重視程度。此時的《民事訴訟法》中僅把法律規定的有關機關與組織列為環境公益訴訟的原告主體，但由于專項法律均未對公益訴訟的原告主體作出法律規定，因而在立法初期公益訴訟并未發揮出其應有價值效果。

2014年4月24日，全國人大對《環境保護法》作出了再次修訂，明確規定了公益訴訟的適用范圍為“污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為”。2014年12月8日最高人民法院對審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題做出了司法解釋，進一步完善了環境民事公益訴訟的法律規定。2015年1月1日，新《環境保護法》實施，標志著我國環境公益訴訟從法理上的概念成為法律明文規定的一項法律制度。

2017年，全國人民代表大會常務委員會對《民事訴訟法》作出修訂，將人民檢察院作為可以提起公益訴訟的原告。要求人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護并且損害社會公共利益的行為，在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。至此，環境公益訴訟的大門終于開啟，成為生態環境司法保護和維護公眾環境權益的重要法律武器。

當前，我國正處在改革不斷深化、社會結構和利益關系深刻變革的特殊時期，公益訴訟能有效滿足維護社會公共利益的迫切需要，尤其是在保護弱勢群體利益關系和化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會的公平正義方面發揮有效的作用。同時，公益訴訟制度的建立，也有利于構建社會主義法治社會，發揮公民有序參與和監督社會事務管理，推動民事訴訟和法律監督制度的完善。

現實與困境

今年3月2日，最高人民法院發布的《中國環境資源審判2017-2018》白皮書顯示，2018年，全國法院共受理環境資源民事一審案件192008件，其中受理檢察機關提起的環境公益訴訟案件1737件，受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件僅65件。

從上述數據不難看出，環境公益訴訟即便經過六年的發展，案件受理件數仍然遠遠少于環境資源民事一審案件。這是因為環境公益訴訟案不同于普通的環境案件，存在著特殊困難。

首先，現行環境公益訴訟起訴主體不包含公民個人。現實生活中，公民個人往往是受侵害的主體，屬于直接利害關系人，對生態環境變化最敏感，也是訴求呼聲最大的群體，但是依照目前的民事訴訟法，個人公民只能要求法律規定的有關組織提起訴訟，程序上的繁瑣必然最終影響環境保護的現實效果，如何建立一個有效的溝通機制來釋放環保意識高的公民維權行動，值得思考。

其次，環境公益訴訟有著十分明顯的行業性、專業性特征，在訴訟實踐中，還需要專業的評估或鑒定機構的技術支持。而舉證難、鑒定評估難以及訴訟成本昂貴仍然是環境公益訴訟實務中反映最為強烈的問題。按照民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的原則，起訴人需要提交環境損害事實和修復生態環境所需費用的證據來證明環境受侵害及修復成本，所以專業的評估或鑒定是不可避免的。目前廣東省能對環境損害進行損害事實評估和因果關系鑒定的專業機構僅有五家，不能滿足現有的公益、私益環境侵害鑒定的需要。加之規范的評估標準體系尚不完善，收費標準的不統一，訴訟成本高昂等問題的存在，使許多社會組織在提起公益訴訟時感到力不從心。

此外，環境公益訴訟也同樣存在“執行難”的問題，尤其是刑事加民事類的公益訴訟案件，最終難以執行，使一些案件雖已勝訴，但案件執行難讓原告在此之前所墊支的鑒定評估費和訴訟費等開支只能自己承擔也是讓公益訴訟難以繼續開展原因之一。

探路前行

1996年，原廣東省環境保護局向省人民政府申請并獲批準，于2003年正式成立廣東省環境保護基金會，該會從事環保公益事業已達15年。自2013年起，基金會開始開展環境公益維權活動，受理群眾的環境污染投訴，實施公益調解工作。2015年1月1日起，作為環境公益訴訟的適格主體，承擔起環境公益訴訟的職責，在省內提起多宗環境公益訴訟案件，對環境公益訴訟進行有益探索。

2015年7月至12月期間，惠州市維梟五金制品有限公司日產生電鍍廢水約700-800公斤，公司實際控制人李某安排工人將電鍍廢水在未經任何處理的情況下直接排放至廠外水溝。經惠陽區環境監測站監測，維梟五金制品有限公司排放的污水PH偏酸3.77個單位、重金屬鎳超標504倍、銅超標4.13倍、鐵超標341.50倍?；葜菔谢蓐枀^人民法院判決認定李某構成環境污染罪。

經原惠陽區環保局及惠陽區檢察院的支持起訴，省環?；饡鳛楣嬖V訟原告，就惠州市維梟五金制品有限公司李某水污染一案，向廣州市中級人民法院提起公益訴訟。廣州市中級人民法院于2017年5月26日立案，2018年3月7日第一次開庭，5月4日舉辦庭詢。該案于2018年10月23日由廣州中院一審審理終結，法院最終判決被告惠州市維梟五金制品有限公司賠償環境修復費用196800元，賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失68625元，用于生態環境的保護和改善。

該案省環?；饡醋霏h境損害評估鑒定，廣州中院向廣東省高級人民法院提交《申請委托專家咨詢的報告》，廣東省高院指派其專家庫內的兩名環境資源專家出具專家意見，廣州中院依據專家意見作為定案依據，不僅節約了司法成本，還是一次大膽嘗試，也是全省第一個采用環保專家咨詢意見作為定案證據的環境民事判決書。通過專家意見釋明說理，被告方從內心深刻意識到自己對環境造成的實質損害，并表示愿意悔改，認真履行責任，積極配合執行，將罰款交付到惠州地方國庫。此案目前已執行完畢。

2017年3月1日，原廣州市番禺區環境保護局執法人員發現余某伙同其丈夫夏某租賃番禺區石碁鎮塱邊村美豐農場內的一個簡易廠房經營電鍍廠。在未辦理排污許可證的情況下進行金屬件電鍍加工，并將生產過程中產生的廢水未經處理直接排放至廠外的泥土池里，泥土池沒有任何防滲漏設施，導致工業污水擴散、污染環境，致使該廠西面數百米市政地下水道及石碁鎮小龍涌受到嚴重污染。經采樣檢測，余某排放至廠外的廢水鎳超標29倍、鎘超標6.2倍、總鉻超標4.6倍，2017年6月9日，經廣東省環境科學研究院評估，余某排放電鍍廢水造成的損失費用為353.0618萬元。廣州市番禺區人民法院判決認定余某構成環境污染罪。

在番禺區人民檢察院、原番禺區環保局支持起訴下，省環?；饡鳛樵嫦驈V州市中級人民法院提起公益訴訟，而且堅持起訴余某和夏某夫婦二人作為共同被告，夏某作為余某的丈夫，不能僅以其口述不知情就免除其夫婦經營電鍍廠對環境污染所造成的損害，夏某應當就環境污染造成的損害與其妻共同承擔民事責任。2017年7月18日，廣州市中級人民法院進行立案，2018年6月22日第一次開庭審理，并于2018年8月2日結案，一審民事判決被告余某、夏某賠償生態環境修復費用3428810元。目前此案正處于執行階段，由于被告經濟情況不佳，執行效果不盡如人意。

2018年9月10日，原陽西縣環保局發函基金會稱，2015年國慶節前后，周某、陸某、姚某和陳某四人，在陽西縣上洋鎮南某村委會后山坡處找了一塊荒地挖坑放置廢機油，前述四人將從外地運來的15油罐車的廢機油傾倒在這兩個坑內。2016年6月15日，陽西縣環保局接到群眾舉報，到現場進行行政執法，發現兩個開挖的堆放池，其中一個體積465立方米，系已覆土的堆放池，只有部分固廢裸露在外，另一個體積約為300立方米，系露天的堆放池，擋土崩潰，有部分固廢外泄，已造成周圍草木枯死。經陽西縣環保局及廣東省環境監測中心現場采樣鑒定，傾倒的廢棄機油是具有腐蝕性的危險廢物。

經原環境保護部華南環境研究所核算，陽西縣上洋鎮南堡村委會后山坡固體廢物重量約為859.86噸，采取原位處置方案費用預算為3293831.76元，采取異位處置方案費用預算為6442020元。陽西縣人民法院判決認定周某等四人構成環境污染罪。

前期陽西縣環保局辦案的難度非常大，因為該案屬于跨地域運輸危險廢物，為更好辦理此案涉及的環境公益訴訟，陽西縣環保局向基金會申請協助提起民事公益訴訟。省環?；饡蛎兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞瓠h境公益訴訟，請求判決被告周某等四人賠償污染環境造成的全部損失，該案于2018年11月27日正式立案，目前處于審理過程中。

省環保基金會從事環境公益訴訟工作以來，現已辦結的環境公益案件有惠陽縣電鍍廢水污染案、番禺區電鍍廢水污染案、天河區焦云電鍍廢水污染案、南嶺生態環境破壞案，處于審理階段案件有陽江市三家鎳鐵不銹鋼冶煉企業污染環境責任糾紛案、陽西縣上洋鎮危險廢物污染案和陽西縣塘口鎮生活垃圾污染案、黃埔區林地植被環境損害案等四宗案件。

模式與經驗

制定《關于開展環境公益維權的工作方案》;成立法律事務委員會，并組建15名公益律師隊伍;建立生態環境領域的專家庫……自2013年起，省環?；饡诃h境公益維權方面作了一些大膽實踐和探索，并借助法律工作者和專業領域的專家力量，開展了公益調解工作，以公益調解的形式配合行政部門調解行業性專業性的矛盾糾紛。

2015年后，省環保基金會正式參與環境民事公益訴訟，繼續規范完善公益律師隊伍和專家庫建設，還利用環保公益基金的平臺建立公益維權專項基金，?？钣糜诠嬲{解、公益訴訟和法律援助，為支持公益訴訟的正常開展提供法律支撐、技術支撐和財力支撐。

為進一步推進環境民事公益訴訟工作，強化訴訟力度，2015年6月省環保基金會在廣州市天河區嘗試建立了基金會、監察機關、環保行政部門間的起訴和支持起訴的協調聯動合作模式，稱之為“天河模式”。運用這一模式，提起了廣州市首宗環境公益訴訟案——焦云電鍍廢水污染環境責任糾紛案，此后又在惠州市惠陽區提起了惠州市首宗環境公益訴訟案——惠陽區維梟五金制品廠電鍍廢水污染環境責任糾紛案。目前省環?；饡M一步推廣“天河模式”，幫助地方開展環境公益訴訟，同時還與各地基層人民法院簽署了多份協商合作協議，為法院提供專業服務，共同推進環境公益訴訟事業的發展。

省環?；饡€與關聯單位廣東省環境保護志愿者指導委員會構建起聯系人民群眾的“橋梁”，依靠基層的志愿者組織和注冊志愿者，與人民群眾保持密切接觸，反映群眾對環境的訴求，了解生態環境權益遭受損害的情況和信息，傳遞給省環?；饡?，再根據情況決定是否提起公益訴訟，這是及時發現環境污染案源的有效渠道。

不忘初心，繼續前行

習近平總書記視察廣東發表重要講話時強調，要深入抓好生態文明建設，統籌山水林田湖草系統治理，深化同香港、澳門生態環保合作，加強同臨近省份開展污染聯防聯治協作。要堅持辨證思維，轉變觀念，努力把短板變成“潛力板”，充分發揮粵東西北地區生態優勢，不斷拓展發展空間、增強發展后勁。

習近平總書記的重要講話，為廣東在新時代推進生態文明建設和生態環境保護進一步指明了前進方向和路徑，找準了著力點和突破口。生態環境法治建設是實現習近平總書記提出的廣東生態文明目標的必然途徑，環境公益訴訟就是生態環境法治建設的重要內容，也是動員公眾參與管理社會事務、參與生態文明建設和生態環境管理的重要形式。

未來，省環保基金會還將繼續在環境公益訴訟的路上不忘初心，以習近平生態文明思想和依法治國的理念，保持改革動力，強化改革精神，掌握改革方法，把體現人民利益、反映人民愿望，維護人民權益，增進人民福祉落實到生態環境依法治理的全過程。不懈地開展生態環境的法治宣傳教育，使人民群眾成為社會主義法治的忠實崇尚者，自覺遵守者、堅定捍衛者，使尊法、信法、守法、用法、護法成為人民群眾的共同追求，這就是環境公益訴訟工作的最終目標，也是環境司法保護的廣東精神。