聚焦新環評法質量監管新變革

梁光源

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議公布了《關于修改<環境影響評價法>的決定》（以下簡稱《環評法》），這一決定自公布之日起正式施行。 這是我國對《環評法》進行的第二次修正。新《環評法》修正內容涉及四個條款，主要在取消建設項目環評技術單位資質管理，強化企業主體責任等方面進行了大刀闊斧的改革。業內人士表示，在“放管服”改革背景下，這些重大改革措施的修訂與實施，反映出了立法機關對確保環評質量的高度關注，體現了探索重構環評質量監管法制規范的努力。

變化一：環評機構責任更大

原《環評法》第十九條規定，接受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構，應當經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后，頒發資質證書，按照資質證書規定的等級和評價范圍，從事環境影響評價服務，并對評價結論負責。為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構的資質條件和管理辦法，由國務院環境保護行政主管部門制定。

修訂后的《環評法》 將該部分改為：建設單位可以委托技術單位對其建設項目開展環境影響評價，編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表;建設單位具備環境影響評價技術能力的，可以自行對其建設項目開展環境影響評價，編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表。

此條款的修改，意味著近20年的環評技術單位資質管理制度成為了歷史。

“強制性資質門檻取消后，并不意味放松對環評工作的監管，恰恰相反，這是要求高了，監管更加注重結果了。”廣東省環境科學研究院相關負責人表示，在放管服改革背景下，通過降低門檻，引入信用監管約束，環評將進一步被市場化。

記者了解到，環評資質取消后，即意味所有公司都可以承攬項目，市場競爭將更加激烈，優勝劣汰也會更加明顯，而環評利潤也將會進一步被壓縮。同時對環評機構的綜合能力要求更高，承擔的責任也將更多。

業內人士告訴記者，在環評資質取消前，環評資質就相當于環保部門發給環評公司的金字招牌，企業主想要做環評，必須要找有相應資質等級的環評公司才可以做。倘若企業出了涉及環評方面的環境污染事故，將先問責環評公司，再問責審批單位，最后問責環保部門。而環評資質取消后則強化企業主體責任，事后監管，因為政府單位不再給環評公司發資質招牌，企業主找公司做環評后，若出現環境污染事故被抓，環評公司將被直接問責。

修訂后的環評法提出，對技術單位而言，存在致使其編制的建設項目環境影響報告書、環境影響報告表存在基礎資料明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環境影響評價結論不正確或者不合理等嚴重質量問題的，由設區的市級以上人民政府生態環境主管部門對其處所收費用三倍以上五倍以下的罰款;情節嚴重的，禁止從事環境影響報告書、環境影響報告表編制工作;有違法所得的，沒收違法所得。

事實上，這只是環評近年頻繁改革的一個縮影。1999年，原國家環保總局發布了《建設項目環境影響評價資格證書管理辦法》，這是對環評機構進行資質管理的先聲。2003年起實施的《環評法》，其立法旨在實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展。但是“卡著審批吃環保、戴著紅頂賺黑錢”“環評變壞評”等立法漏洞也日益暴露出來。為此，2016年修定后《環評法》就從弱化項目環評的行政審批要求、強化規劃環評、加大處罰力度三大方面加強管理，試圖從源頭上實現減少環境污染的目標。加大未批先建處罰力度，取消前置審批和簡化環評審批都是當時環評改革中出現的新亮點。2016年末，全國環保系統358家環評機構如期全部完成脫鉤，徹底退出建設項目環評技術服務市場，進一步從制度上避免出現一個部門既當裁判員又當運動員的情況，防止產生利益沖突和不當利益輸送，保障制度執行的公正性。

業內人士分析，前兩年環評法律法規的修改，已折射出環境治理的法治化、市場化方向，這次正式取消環評資質，再次重申了政府和市場劃線。這一變革性規定使得環評資質不再是編制環評文件的制度性門檻，消除了環評技術服務市場圍繞環評資質形成的天然技術壁壘和權力尋租空間，將徹底解決評價方（環評單位）、被評價方（建設項目）、監督方（政府）形成利益共同體的機會。

“對于政府來說，取消環評資質后，環保責任從政府部門回歸到企業，監管難度明顯降低，企業的主體責任加大;對于環境影響評價機構而言，壓力也會越來越大。”廣東省環境科學研究院相關負責人說。

變化二：建設主體責任跑不掉

“新法規定，如果環評報告書、表的內容出現了虛假、環評結論不正確等問題，不止環評機構，建設單位也要承擔責任。”廣州市某家環評公司林經理說，以前，環評一旦出現問題，建設單位往往一推了之，把責任全部推到第三方機構身上，今后，建設單位責任將更加明確。

按照以往的《環評法》，具備環評資質的環評技術單位才能依據其相應的評價等級和類別，接受委托從事環評文件編制工作，而一旦發生環評文件存在失實的后果，受委托的環評技術單位是承擔環評結論責任的唯一主體，作為業主的建設單位并不因此擔責。

業內人士分析，原規定看似很合理，但卻忽視了環評制度特有的規律。環評結論是具有“事先性”的，一個好的環評離不開建設單位提供的真實材料。但實際上，環評技術單位與建設單位卻是民事上的委托關系，環評技術單位接受委托后，為了能順利獲得環評審批，往往不得不在建設單位的委托意圖、生態環境部門的環評審批與國家環境技術標準或規范之間尋求妥協，從而形成環評結論。

“環評文件是否客觀真實，結論是否正確，是否可以通過環保部門的環評審批，本質上都與建設單位息息相關，與環評技術單位倒沒有直接關聯。”林經理指出，如果將環評技術單位作為對環評結論負責的唯一主體，出現環評失實的法律責任時，原環評資質管理制度就會對環評公司形成一個不利的循環：獲得環評資質許可——編制環評——結論負責——資質被取消。“讓對建設項目環評結論最有影響力的建設單位反而置身事外，這實質上混淆了建設單位與環評技術單位之間的委托關系，也不能對建設單位在環評編制方面形成法律威懾，極大地削弱了環評制度的環境風險防御功能。”

此次新《環評法》被修改為：建設單位應當對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的內容和結論負責，若技術單位存在錯誤也是要承擔相應責任。業內人士表示，該條款明晰、強化了建設單位的主體責任，極大的凸顯了建設單位作為委托人的地位，更加追求環評對項目的實際作用，而不再僅僅停留在環評報告里有沒有錯字上了。而且具備環評技術能力的建設單位自身也可以編制環評文件。

北京德恒律師事務所周律師指出，新《環評法》對建設單位和環評技術單位采取雙罰制是改革重點之一，但在責任承擔方式上，立法對建設單位和環評技術單位采取了差別對待。新法規定，建設單位作為結論責任主體承擔嚴格責任，接受委托從事環評編制的環評技術單位則承擔過錯責任。換言之，只要建設項目的環評文件存在法定嚴重質量問題的，無論環評文件是否為建設單位編制，建設單位就都應當承擔法律責任。但是，環評技術單位承擔法律責任的前提是違反了國家有關環境影響評價標準和技術規范等規定，致使其編制的建設項目環評文件存在法定嚴重質量問題。

修訂后的《環評法》提出，對建設單位而言，存在上述違法行為，由市級以上人民政府生態環境主管部門對其處50萬元以上200萬元以下的罰款，并對建設單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款。

變化三：環評工程師也要擔責

一位不愿意透露姓名的“掛靠一族”告訴記者，資質取消前，他的環評工程師資格證能讓他每年從掛靠企業中賺取到12萬元的出借費，此前與企業簽訂了3年合同，如今合同雖沒到期，公司常以各種借口拖延打款。“資質管理取消了，怕是不想再租了，掛靠沒那么容易了。”

曾經，在資質審批要求下，一些環評機構為達到規定數量的持證人數，以獲得相應環評等級資質，不惜出高價購買環評工程師證，由此也衍生出了部分環評工程師專將環評師資格證“掛靠”于環評機構，而實際不在該機構任職，并從中獲利。

記者了解到，雖然環評機構資質出借屢屢被有關部門通報批評、限期整改、降級乃至取消資質等，但是因為有資質審批需求，亂象始終難禁。資料顯示，早在2017年，原環保部就曾對存在違規問題的143家環評機構予以行政處理255家次，對256名環評工程師予以行政處理266人次等。

在環評資質管理格局中，環評機構和環評師是一種互為依存的關系。通過考試獲得職業資格的環評工程師必須在有資質的機構中才能開展工作;反過來，機構要取得資質，并確保每年能通過環保部的資質審核，需要維持一定人數的環評師。

“有能力的環評工程師不需要感到迷茫，取消資質管理，反倒是機遇。”從事環評工作十余年的林工程師說，環評師本就是給環評機構打工，一個項目下來有很高的管理、中間成本。以后如果由企業來組織，就直接找相應類別的環評師談合同，談好之后完成報告書，由企業提交。少了中間的環節，環評師的收入可能更豐厚。“以往團隊中，總有一些掛靠、不勞而獲者，如今環評師可以不用待在一個單位，環評機構也不用刻意為維護資質去找環評師‘掛靠，這能讓真正有責任心、有能力的環評師嶄露頭角。”

記者了解到，目前市場上環評報告的價格一般是幾萬到十幾萬元不等，按照項目投資比例來收費，有的甚至高達到幾百萬元。“費用不包括工程內容，僅編制環評報告書，數千萬元投資的項目，價格大概15萬元，1億項目大概在50萬元左右;環評報告表費用是一千萬投資項目費用8萬，1億投資項目費用10萬左右。”

“以后我們自己也可以編環評報告，不用再專門找環評機構，可以省下一部分環評費用，不過責任也更大了。”汕尾市某家皮革生產公司張經理說。

據了解，原《環評法》各項條款并未涉及環評文件質量的具體規范，而是將重點放在環評資質管理方面，導致有關環評編制單位人員的監管也被納入了資質管理的范疇內，導致處罰過低，不足形成威懾力。此次新《環評法》不僅加強對環評編制單位的處罰等條例，也加強對環評從業人員行為的誠信約束和監管，進一步加大了環境行政執法的威懾力。

修訂后的《環評法》提出，環評報告書（表）存在基礎資料明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環境影響評價結論不正確或者不合理等嚴重質量問題，編制主持人和主要編制人員5年內禁止從事環境影響報告書、環境影響報告表編制工作;構成犯罪的，依法追究刑事責任，并終身禁止從事環境影響報告書、環境影響報告表編制工作。