基于委托代理理論的基層公共圖書館管理模式研究

(東莞圖書館松山湖分館，廣東 東莞 523071)

2012年，黨的十八大對(duì)建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署，包括公共圖書館在內(nèi)的公共文化服務(wù)體系迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。以此為契機(jī)，全國(guó)范圍內(nèi)掀起了一股興建、改造、提升基層公共圖書館的熱潮。然而，當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)及相關(guān)組織人員編制不斷精簡(jiǎn)與民眾文化服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)之間的矛盾日益顯現(xiàn)，如何創(chuàng)新管理體制、完善對(duì)應(yīng)的考核機(jī)制，成為完善公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、提升服務(wù)品質(zhì)的重大課題。

1 研究背景

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)”，“提倡加大政府購買服務(wù)力度，鼓勵(lì)有條件的地方進(jìn)行項(xiàng)目外包和設(shè)施委托管理”。在此背景下，各地紛紛就基層公共圖書館管理模式進(jìn)行了創(chuàng)新與嘗試，包括項(xiàng)目外包、整體外包、專業(yè)委托等方式在內(nèi)的新思路、新方法層出不窮。以當(dāng)前各地基層公共圖書館管理模式創(chuàng)新路徑為研究對(duì)象，通過借鑒委托代理理論等公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論工具剖析其運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)結(jié)構(gòu)、支撐條件等，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以為相關(guān)城市基層公共圖書館管理改革與發(fā)展提供借鑒。

2 國(guó)內(nèi)外研究實(shí)踐

2.1 國(guó)外研究實(shí)踐

20世紀(jì)80年代，美國(guó)行政管理與預(yù)算局(OMB)發(fā)布的A-76通告把圖書館運(yùn)營(yíng)納入“辦公室與管理型服務(wù)”外包項(xiàng)目?jī)?nèi)，鼓勵(lì)對(duì)非政府固有功能外包，各類圖書館功能性項(xiàng)目外包、委托運(yùn)營(yíng)開始逐步涌現(xiàn)。圖書館系統(tǒng)和服務(wù)公司(Library Systems & Services,LSSI)于1997年在加州河岸郡實(shí)行最早的圖書館總體外包，并逐步發(fā)展為美國(guó)圖書館總體外包主要服務(wù)商。日本于1963年制定了委托管理制度為代表的社會(huì)運(yùn)營(yíng)方式，并于2003年頒布《地方自治法》形成指定管理者制度，允許將包括圖書館在內(nèi)的公共設(shè)施委托給社會(huì)團(tuán)體經(jīng)營(yíng)，以期提高效益、降低成本。隨后，圖書館指定管理者制度逐步擴(kuò)散，其承接方包括企業(yè)、財(cái)團(tuán)、NGO等。英國(guó)于1992年推出“民間主動(dòng)融資”(Private Finance Initiative,PFI)政策，此后豪恩斯洛自治區(qū)、沃金厄姆自治區(qū)等也分別通過整體外包、私有化等方式進(jìn)行委托經(jīng)營(yíng)。

2.2 國(guó)內(nèi)研究實(shí)踐

在中國(guó)知網(wǎng)搜索相關(guān)文獻(xiàn)，經(jīng)分析其研究主題包括：

圖書館社會(huì)化管理及總體外包：周乃泉在《安徽省基層公共圖書館社會(huì)化管理研究》中介紹了蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館、合肥市濱湖世紀(jì)社區(qū)圖書館、蜀麓社區(qū)黨群服務(wù)中心的社會(huì)化管理狀況進(jìn)行了介紹。徐珊珊在《區(qū)級(jí)公共圖書館總體外包評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究》中剖析了區(qū)級(jí)公共圖書館總體外包評(píng)價(jià)與傳統(tǒng)公共圖書館評(píng)價(jià)之間的差異性，并通過對(duì)鏡湖區(qū)圖書館總體外包的評(píng)價(jià)進(jìn)行案例分析，提取了評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)階段、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)流程五個(gè)評(píng)價(jià)要素并進(jìn)行細(xì)化。

圖書館理事會(huì)制度研究：楊昕昕在《我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度有關(guān)問題研究》中從公共管理等理論出發(fā)，分析了現(xiàn)有的管理體制下公共圖書館理事會(huì)制度運(yùn)行面臨的問題和障礙，就如何應(yīng)對(duì)和完善理事會(huì)制度建設(shè)、充分發(fā)揮公共圖書館在公共文化建設(shè)體系中的作用提出相應(yīng)的建議。袁澍宇在《實(shí)施理事會(huì)制度后公共圖書館權(quán)力的劃分與制衡》中嘗試?yán)梦写砝碚摗⒎謾?quán)與制衡理論等探討建設(shè)適合中國(guó)特色的法人治理結(jié)構(gòu)。

國(guó)外公共圖書館社會(huì)化運(yùn)營(yíng)介紹：曹磊在《日本公共圖書館社會(huì)化運(yùn)營(yíng)發(fā)展歷程及問題》《日本公共圖書館社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的負(fù)面影響及社會(huì)反思》中對(duì)日本公共圖書館社會(huì)化運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了介紹，認(rèn)為公共圖書館探索社會(huì)化運(yùn)營(yíng)必須要保證公共圖書館服務(wù)的公益性。

總體而言，國(guó)外公共圖書館在委托管理、經(jīng)營(yíng)方面探索較早，并形成了一系列實(shí)際操作案例。隨著我國(guó)文化事業(yè)改革的不斷深入，相關(guān)研究與實(shí)踐也層出不窮，業(yè)界已注意通過新公共管理理論、委托代理理論、分權(quán)與制衡理論等分析圖書館社會(huì)化管理案例及理事會(huì)制度。發(fā)展于總分館管理模式的專業(yè)團(tuán)隊(duì)接受委托對(duì)基層公共圖書館的運(yùn)營(yíng)同樣適用于委托管理范疇，并與其他委托管理方式相比有著明顯的特點(diǎn)。

3 委托代理理論與基層公共圖書館管理

委托代理理論是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)重要理論發(fā)展之一，在20世紀(jì)60—70年代由一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問題發(fā)展而來。他們認(rèn)為企業(yè)所有者兼具經(jīng)營(yíng)者的做法存在極大的弊端，進(jìn)而提出建立在非對(duì)稱信息博弈論基礎(chǔ)上的委托代理理論。一般來說，委托代理理論指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定或雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者是委托人，被授權(quán)者是代理人。委托代理理論倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給代理人。

從基層公共圖書館當(dāng)前情況看，其整體委托代理結(jié)構(gòu)模型如圖1所示：本地民眾將自身接受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利委托給本地政府執(zhí)行，這是第一層委托代理關(guān)系；本地政府建立公共圖書館，并通過行政委派、整體外包等各類方式交由相應(yīng)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)，這是第二層委托代理關(guān)系；圖書館運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)需要，將部分業(yè)務(wù)項(xiàng)目交由社會(huì)力量承接，這是第三層委托代理關(guān)系。第一層委托關(guān)系由于屬于公民權(quán)利相關(guān)范疇，本文暫不深入，本文將重點(diǎn)圍繞第二、第三層委托代理關(guān)系進(jìn)行討論。

圖1 基層公共圖書館委托代理結(jié)構(gòu)模型圖

3.1 服務(wù)項(xiàng)目委托管理模式

受國(guó)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及自身業(yè)務(wù)需要影響，國(guó)內(nèi)業(yè)界于20世紀(jì)90年代逐步引入項(xiàng)目委托管理，即將部分業(yè)務(wù)外包給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目服務(wù)外包類型主要包括：1)文獻(xiàn)采訪、文獻(xiàn)編目及加工、圖書上架排架、報(bào)刊裝訂、文獻(xiàn)流通及配送等文獻(xiàn)基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)。2)基本讀者服務(wù)業(yè)務(wù)，包括講座、培訓(xùn)、展覽等活動(dòng)組織及宣傳推廣、普通參考咨詢服務(wù)等。3)信息支持服務(wù)，包括軟件開發(fā)、信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)、網(wǎng)站主頁建設(shè)及維護(hù)以及其他信息服務(wù)。4)后勤服務(wù)，包括環(huán)衛(wèi)服務(wù)、安保服務(wù)、圖書館設(shè)施設(shè)備維護(hù)等。部分圖書館通過項(xiàng)目委托管理、利用社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的人力資源和服務(wù)能力有效緩解了自身由于編制、讀者服務(wù)量造成的局限。

3.2 整體社會(huì)化外包模式

隨著社會(huì)民眾對(duì)公共圖書館特別是基層公共圖書館服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量要求上的提升，基層圖書館編制不足等問題日益突出。黨的十八大以來，隨著政策環(huán)境對(duì)“政府購買服務(wù)”的支持以及國(guó)家公共文化服務(wù)示范區(qū)(項(xiàng)目)中相關(guān)實(shí)踐的開展，圖書館整體外包逐步進(jìn)入業(yè)界視野。在此環(huán)境下，東中部地區(qū)新建成的部分基層小型圖書館率先探索將圖書館服務(wù)進(jìn)行整體外包，即將圖書館的人員管理、項(xiàng)目管理、日常運(yùn)行等業(yè)務(wù)完全委托給承接商，委托方不再參與具體的運(yùn)行事務(wù)，只做定期考核。例如，江蘇省無錫新區(qū)圖書館是全國(guó)第一家實(shí)施總體外包的圖書館，無錫新區(qū)政府通過公開招投標(biāo)，由艾迪訊電子科技(無錫)有限公司承接了新區(qū)圖書館的建設(shè)、管理、運(yùn)行和服務(wù)，政府負(fù)責(zé)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，并指派館長(zhǎng)。在資源有限的環(huán)境下，通過整體外包，新區(qū)圖書館有效解決了編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員等問題，服務(wù)內(nèi)容卻更為豐富。

3.3 專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)模式

如上文所述，國(guó)外參與公共圖書館管理的不僅可以是企業(yè)，也可是NGO、社會(huì)團(tuán)體等。在我國(guó)，除了專業(yè)圖書館服務(wù)企業(yè)參與管理，基于國(guó)情行業(yè)內(nèi)也發(fā)展出一種富有特色的管理形式，即總分館管理中的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)派駐管理模式。其具體操作模式為：地方政府負(fù)責(zé)提供本級(jí)圖書館的場(chǎng)地、基本設(shè)備設(shè)施等硬件環(huán)境條件，邀請(qǐng)上一級(jí)地方公共圖書館通過派出管理團(tuán)隊(duì)、提供文獻(xiàn)資源等形式進(jìn)行委托合作，從而提供社會(huì)服務(wù)。例如，江蘇省蘇州圖書館與下轄各區(qū)簽訂合作協(xié)議，派出專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，各地區(qū)按協(xié)議配備場(chǎng)地、進(jìn)行裝修、配備普通工作人員進(jìn)行合作。深圳市羅湖區(qū)圖書館則推出了“悠·圖書館”建設(shè)模式，由各社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校乃至商業(yè)場(chǎng)所提供場(chǎng)地，按羅湖區(qū)圖書館要求進(jìn)行裝修，羅湖區(qū)圖書館全權(quán)負(fù)責(zé)人員、資源配備及日常運(yùn)行工作。此種方式一方面有效緩解了基層圖書館專業(yè)人員短缺、資源匱乏、專業(yè)服務(wù)水平不高的壓力；另一方面，由上一級(jí)圖書館進(jìn)行業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和整合，有效提升了市民對(duì)公共文化服務(wù)均等化的認(rèn)知及感受，達(dá)到了雙贏的目標(biāo)。

4 圖書館委托代理模式存在問題

從服務(wù)項(xiàng)目委托管理到整體社會(huì)化外包、專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)，基層圖書館發(fā)展出的多樣性委托管理模式各有特點(diǎn)，同時(shí)也存在各種問題。

4.1 運(yùn)營(yíng)主體問題

在服務(wù)項(xiàng)目委托管理模式中，圖書館運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)(甚至絕大多數(shù)工作人員)均是政府事業(yè)編制人員或相關(guān)聘用人員，政府對(duì)圖書館業(yè)務(wù)有較強(qiáng)影響，甚至直接干預(yù)具體業(yè)務(wù)，政府與圖書館運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)某種意義上成為了同一個(gè)主體，進(jìn)而產(chǎn)生了“管辦不分”的情況。例如，縣級(jí)以下圖書館工作由文廣中心工作人員兼任，圖書館人員編制被另行安排其他工作等，如表1所示。同時(shí)，該類服務(wù)項(xiàng)目委托管理多集中在基礎(chǔ)性、特定性項(xiàng)目，如借還流通、文獻(xiàn)加工等重復(fù)性勞動(dòng)，盡管通過服務(wù)項(xiàng)目社會(huì)化購買方式緩解了服務(wù)人員短缺等壓力，但由于運(yùn)營(yíng)主體不清晰，統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)的有可能是非圖書館專業(yè)人士，造成讀者活動(dòng)外包項(xiàng)目出現(xiàn)單一化、娛樂化、與閱讀推廣關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)等問題。

表1 東莞市部分村(社區(qū))圖書館管理人員對(duì)照表[11]

4.2 信息不對(duì)稱問題

在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人掌握的信息通常是不對(duì)稱的，常出現(xiàn)逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題。逆向選擇是發(fā)生在委托代理關(guān)系前的風(fēng)險(xiǎn)，即賣者知道產(chǎn)品確切的真實(shí)質(zhì)量，而買者只愿意根據(jù)他所知道的平均質(zhì)量來決定支付的價(jià)格，這個(gè)價(jià)格將使得質(zhì)量低的賣者愿意成交，質(zhì)量高的賣者因不能得到同質(zhì)量相稱的價(jià)格而退出市場(chǎng)。在服務(wù)項(xiàng)目委托管理、整體社會(huì)化外包模式中容易出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)，由于在此類操作模式下，受政府預(yù)算支出管理機(jī)制影響，報(bào)價(jià)較低代理人更容易獲得圖書館項(xiàng)目委托資格，存在著“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險(xiǎn)。而道德風(fēng)險(xiǎn)通常發(fā)生在委托代理關(guān)系后，代理人的某些信息難以被委托人掌握，在不違反法律、規(guī)定的前提下，代理人可能會(huì)為了自己的私利而不惜犧牲委托人的利益。服務(wù)項(xiàng)目委托管理由于業(yè)務(wù)單一、易于評(píng)價(jià)及掌控，此類情況較少。而整體社會(huì)化外包、專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)由于委托時(shí)間較長(zhǎng)、委托授權(quán)較大，在特定條件下有可能出現(xiàn)為損害委托人利益情況，如在取得更好服務(wù)效果的情況下，從服務(wù)成本、運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)利益等因素出發(fā)人為地限制服務(wù)規(guī)模、內(nèi)容等。

4.3 考核與激勵(lì)機(jī)制問題

在我國(guó)，總體服務(wù)外包模式、專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)模式主要存在于極少數(shù)區(qū)級(jí)圖書館和社區(qū)圖書館中，缺乏比較成熟的運(yùn)營(yíng)框架設(shè)計(jì)、資金測(cè)算、質(zhì)量考評(píng)體系等規(guī)范。此外，專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)模式當(dāng)前缺乏激勵(lì)配套機(jī)制，更多的是出于個(gè)人專業(yè)奉獻(xiàn)精神在支撐。例如，管理團(tuán)隊(duì)一般是由上一級(jí)地方公共圖書館派出，其人事、薪資關(guān)系仍由原單位管理，從派出單位方面看來，在相關(guān)人力資源、財(cái)政資源未響應(yīng)增加的情況下增加了“額外”工作量，從運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)成員本人獲得利益也未產(chǎn)生變化，反而由于工作環(huán)境變動(dòng)增加了交通、家庭生活等方面的成本。

5 基層公共圖書館委托代理管理完善路徑

5.1 完善法人治理機(jī)制

公共圖書館法人治理在國(guó)內(nèi)已推行了一段時(shí)間，從實(shí)際效果上看雖然各館建立起了理事會(huì)，但由于既有的人事、財(cái)政、行政管理制度未能進(jìn)行配套改革，理事會(huì)扮演的更多的是議事機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)角色，陷入了“議而不決”的尷尬境地，監(jiān)事會(huì)則由理事會(huì)兼任或是干脆暫緩籌建。鑒于當(dāng)前委托管理模式逐步為政府、業(yè)界適應(yīng)并接受，以實(shí)施委托管理模式為契機(jī)，組建由本地政府為指導(dǎo)、圖書館專業(yè)人士為骨干、廣泛代表社會(huì)各界意見的理事會(huì)，以及監(jiān)事會(huì)等法人治理結(jié)構(gòu)，在設(shè)定委托管理基本框架、指標(biāo)體系方面實(shí)現(xiàn)專業(yè)指導(dǎo)，對(duì)代理人實(shí)施效果代表本地民眾進(jìn)行有效監(jiān)管，有條件的地方可進(jìn)一步委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施考核及監(jiān)管。

5.2 制定約束性委托框架

為規(guī)避逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營(yíng)主體問題，應(yīng)在實(shí)施委托管理之初制定約束性委托框架。一方面，要對(duì)代理人基本服務(wù)績(jī)效指標(biāo)有合理設(shè)計(jì)。地方政府可以《公共圖書館法》《公共文化服務(wù)保障法》等法律法規(guī)為基本導(dǎo)向，以《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》、公共圖書館評(píng)估定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)規(guī)定設(shè)立主要指標(biāo)，同時(shí)兼顧本地創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)、文明城市等特定指標(biāo)，進(jìn)而形成較為豐富合理的績(jī)效測(cè)量指標(biāo)體系，在選擇委托對(duì)象之初就通過“基本門檻”杜絕資質(zhì)較差的代理人。另一方面，委托框架也應(yīng)對(duì)委托人進(jìn)行約束性規(guī)定，在確保基層圖書館整體運(yùn)營(yíng)符合委托目標(biāo)的前提下，地方政府作為委托人應(yīng)給予代理人充分的業(yè)務(wù)自主權(quán)、激發(fā)其自助性及創(chuàng)新性，將“管辦分離”落實(shí)到實(shí)處。

5.3 完善及創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制

基層公共圖書館委托管理的約束性條件可確保基本服務(wù)績(jī)效、質(zhì)量的達(dá)成，但若想進(jìn)一步激發(fā)代理人主動(dòng)性，規(guī)避委托管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)，需要設(shè)立較為合理及可行的激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)整體社會(huì)化外包模式、專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)模式，可在不違反財(cái)政管理原則上設(shè)定績(jī)效管理專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)年度內(nèi)各業(yè)務(wù)指標(biāo)達(dá)成量實(shí)施梯級(jí)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。例如，文獻(xiàn)流通冊(cè)次績(jī)效目標(biāo)為10萬冊(cè)，基礎(chǔ)達(dá)成獎(jiǎng)勵(lì)金額基數(shù)為X萬元，超過績(jī)效目標(biāo)10%增加文獻(xiàn)流通績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)金額Y元，超過目標(biāo)10%—20%增加績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)金額3Y元，超過20%以上增加5Y元。以此實(shí)現(xiàn)多勞多得的良性循環(huán)，激發(fā)運(yùn)營(yíng)代理人提升績(jī)效的主動(dòng)性、創(chuàng)新性。

6 結(jié) 語

在基層公共圖書館建設(shè)中，應(yīng)因地制宜選擇適合本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的建設(shè)及管理模式，方可有效利用資源條件、提升服務(wù)水平。例如，在較為成型、人力資源較為充分的圖書館進(jìn)行基礎(chǔ)業(yè)務(wù)項(xiàng)目委托管理，集中精力搞好專業(yè)、高端服務(wù)；在人力資源較為匱乏、但經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)的新建館進(jìn)行整體外包；在圖書館總分館體系較為成熟、總館專業(yè)能力較強(qiáng)的地區(qū)進(jìn)行專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)派駐管理模式。當(dāng)前，我國(guó)正進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，公共文化服務(wù)作為小康社會(huì)的重要組成部分也迎來前所未有的有利發(fā)展環(huán)境，相信圖書館各類委托管理在逐步經(jīng)歷萌芽、發(fā)展、成熟等階段后會(huì)成為公共文化服務(wù)運(yùn)營(yíng)重要實(shí)施方式。