《勞動合同法》實施的政府行為阻力與動力分析

汪玉蓮　王見敏

[摘 要] 《勞動合同法》在實施前后引發了各界激烈討論，該法實施的背景、法律倫理、實施時機、立法依據、法律條款直至實施細則均受到廣泛質疑。文章從近八年來學者對勞動合同法的研究、實施后的動態進行研究，對該法實施過程中政府行為阻力與動力因素進行系統分析，認為該法實施過程中，政府行為短期表現為法律實施與調整的阻力，長期則為實施與調整的動力。

[關鍵詞] 勞動合同法；政府行為；阻力；動力

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 07. 080

[中圖分類號] DF472 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）07- 0193- 04

0 前 言

目前，我國正處于“劉易斯拐點”的中后期，社會結構與社會關系正在發生重大調整，農村可供轉移的勞動力逐步減少，企業面臨升級轉型，社會法制逐步健全，制度安排已從“效率優先”轉向“社會公平”。因此，從社會力量變化態勢、勞動合同法實施的過程分析政府角色行為，分析政府在勞動合同法實施過程中的角色調整，對更好地服務社會轉型、推動勞動關系的調整、促進社會整體和諧發展有著較強的現實意義。

1 社會力量變化態勢中的政府作用模型

1.1 社會力量變化中的政府角色

作為政府治理，勞動合同法在某種程度上彌補工會等勞動組織與集體關系的社會力量的不足，抑制了“強者恒強、弱者恒弱”的兩極分化局面，推進了公平與正義，調整了宏觀社會多主體行為的公平與效率之間的關系。勞動合同法出臺至今已有8年時間，從微觀到宏觀的社會關系均發生較大變化；在微觀層面，企業與勞動者之間博弈態勢由“企業強勢、勞動者弱勢”轉向趨于均衡；中觀層面，勞動密集型企業與知識密集型企業之間的博弈態勢由“以勞動者數量與規模換效益”的轉向“以勞動者質量換效益”；在宏觀層面，由“效率優先、兼顧公平”制度與政策安排轉向為“公平與效率并重”的博弈態勢。

從社會力量變化態勢、勞動合同法實施的過程分析政府角色行為，分析政府在勞動合同法實施過程中的角色調整，則是本文主要關注內容。

1.2 社會力量變化的影響因素

勞動合同法調整的勞動關系是一種人身關系和財產關系相結合的社會關系，涉及勞動權益包括財產權、安全權與安全權等多個方面，涉及到的領域包括政治、經濟、法律與行政等宏觀領域，也涉及主體有政府、企業、第三方組織等中觀領域，同時也涉及企業主、勞動者家庭與勞動者本人等微觀領域；宏觀、中觀與微觀層面各個領域均是相互影響、相互作用、互為阻力、互為動力的作用關系，其影響因素作用模型如圖1所示。

2 博弈態勢變化的政府行為阻力來源

2.1 政治阻力

2.1.1 立法體制不夠健全

主要表現為立法權的運行體系和制度以及載體體制不完善，對勞動合同法起草隊伍構建、征詢意見與修訂、試點地域選擇、試點時機評估、實施前的社會宣傳、實施后社會影響預評估等方面有所欠缺。

2.1.2 企業主的利益訴求與意見表達渠道欠缺

在勞動合同法草案征求意見期間，以民營企業為代表的企業主對立法時機、立法內容、權益調整措施、實施方式等表達了自己的訴求與意見，但幾乎未能被采納并反饋到修訂過程中。這使得企業主對其實施心存芥蒂，企業主成為勞動合同法實施初期抵制或規避的主體。

2.1.3 社會對勞動合同法存在單向度保護的政治認知誤區

張五常等學者認為，勞動合同法是一種偏向勞動者的單向度保護的“惡法”，這種認知忽視了現實中勞資雙方擁有的資源不平等、信息非對稱、勞動交易過程不平等等一系列“資強勞弱”的社會地位，這種認知誤區使企業主對勞動合同法的實施產生潛在抵觸情緒。

2.2 經濟阻力

2.2.1 就業下降阻力

相對于國際金融環境，中國的高利率、高儲蓄與消費外溢帶來服務業就業下降的阻力；

2.2.2 參與全球合規化競爭的成本增加壓力

勞動合同法對企業保障勞動者的權益范圍更加廣泛、要求更加具體，參與全球化競爭的企業合規經濟成本因此而增加，進而壓縮了企業的利潤空間；

另外，企業守法帶來的經濟成本增加、違法成本低廉讓企業有了規避勞動合同法實施的違法動力等也會給勞動合同法實施帶來阻力。

2.3 法律阻力

2.3.1 立法的嚴謹性質疑壓力

法律的推行一般要歷經從無到有到規范化這一過程，但勞動合同法所調整的部分內容實現了從極不規范直接到規范，實現了超越現狀的超前規范，法律調整的跨度過大，企業缺少調整的時機，經營成本陡坡式增加，很多用工與勞動權益保護不規范的企業面臨倒閉風險；

2.3.2 法律配套問題

勞動合同法調整的內容涉及勞動法、社會保險、婦女保護與節假日管理等政策法規，在實施過程中，存在與現有正在運行的政策法規沖突或無具體可操作性法規的現象；同時在集體合同制度、職工代表大會制度、勞動關系三方協商機制等法規有待進一步完善并實現可操作化；

2.3.3 法律條款本身的問題

勞動合同法分布之后，其實施條例滯后了近9個月時間頒布，造成了該段時間內實施空窗期；同時，關于勞動關系、勞動者、無固定期限的勞動合同以完成一定工作任務為期限的勞動合同、全日制工資結算和支付周期、勞務派遣等關鍵概念模糊；此外，禁止對勞動者解除勞動合同設定違約金、競業限制協議違約金的標準等條款存在爭議，這些條款本身的問題導致了勞動合同法在實施中面臨執行阻力；

2.3.4 勞動合同法的實施時機的問題

首先，配套法律不夠健全，說明了出臺的時機存在超前現象；其次，2008年以前，中國經濟仍是以資本集約型與勞動密集型為主體的出口導向型經濟，大多數民營企業或多或少存在經營不規范、勞動者權益受損情況，勞動合同法的出臺這些企業缺少逐步調整時間。

2.4 行政阻力

2.4.1 地方政府治理體制的阻力

受以GDP增長為導向的地方政府績效考核機制與分稅制模式的地方財政體制制約，地方政府基于促進經濟增長、增加地方稅收、增進地方民生福利與行政執法人員的財政給養壓力，對規模企業、就業與納稅大戶的違背勞動合同法的行為選擇性執行法、容忍與妥協，地方政府執法的動力大幅減弱；

2.4.2 地方配套政策與制度阻力

勞動合同法對勞動關系、勞動主體等關鍵概念的模糊界定，以及關于勞動保護、節假日規定等條款的落實，需要地方政府制訂與落實相關配套政策，地方政策與制度制訂與否、與勞動合同法吻合程度、落實狀況與修訂的時效性影響到勞動合同法相關條款的實施成效。

2.5 來自政府主體的阻力

2.5.1 中央政府各部門之間的協調聯動阻力

勞動合同法的實施涉及國家社會保障統籌、捆綁于戶籍制度的社會福利剝離改革的頂層設計、勞動者醫療衛生與勞動保護標準構建等多方面法規政策，中央政府各部門之間的協調與聯動面臨著體制與機制阻力；

2.5.2 選擇性執法阻力

中國中西部地方政府可能迫于經濟增長與財政收入的壓力而妥協于企業違法行為，捆綁于城鄉二元戶籍制度地方就業與社會保障福利保障，需要地方政府的人力與財力支撐，讓地方政府有了制訂選擇性勞動權益救助機制與選擇性執法的動力；

2.5.3 凌駕于法律之上的官本位意識阻力

基于地方政府管理機制與領導監督機制缺陷，地方政府領導基于GDP增長或權力尋租的需求，存在干預行政執法行為。

3 博弈態勢變化的政府行為動力來源

3.1 政治動力

3.1.1 公民的民主與權力意識提升

隨著公民整體素質的快速提升，對民主與權力的認知更加全面。當權益受損時，維權意識與欲望更加強烈，勞動合同法的推廣與應用成本降低；

3.1.2 參政議政的體制逐步健全

中國共產黨十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“全面依法治國”的重大理念，提出提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表的比例，優化組成人員結構，改革和完善決策機制和程序，增強決策透明度和公眾參與度”，推進了民主法制化，讓更多群眾有更多機會表達訴求，從而監督地方政府提升行政執法與權益救助效率。

3.1.3 互聯網的發展對于勞動者利益訴求路徑的豐富與完善

互聯網的快速發展讓勞動者表達權益的方式更加便捷，也更容易通過社交網絡以達到伸張自己權益訴求的目的。

3.2 經濟動力

勞動合同法實施的經濟動力主要體現在互聯網帶來的維權經濟成本下降、參與全球化逐利的自主合規、違法的經濟成本上升、轉型升級帶來的成本壓力降低、土地與環境資源制約下勞動力資源價值凸現等五個方面。

3.2.1 互聯網帶來的維權經濟成本下降

互聯網由于其便捷性、開放性、共享性，降低了個人的合法的勞動權益訴求成本；

3.2.2 企業參與全球化逐利的自主合規性動力

由于企業全球化戰略需要合法與合規經營，促使其主動遵行勞動法規；

3.2.3 違法的經濟成本上升

由于政府執法力度加大、互聯網維權的經濟成本降低、民眾權力意識的覺醒，讓企業違法行為更易受到懲罰，違法的經濟成本上升促使其主動守法。

3.2.4 轉型升級帶來的總成本壓力降低

企業轉型升級帶來的技術進步，提升了產品利潤，降低了勞動成本的壓力，企業主動規避勞動法規的意愿降低。

3.3 法律動力

3.3.1 全民法律意識逐步形成

公民素質的提升與全面依法治國的理念逐步深入，全民法律意識逐步形成，包括勞資雙方對法律的理解與遵行意識逐步提升，降低了勞動合同法實施的阻力；

3.3.2 法律配套逐步健全

隨著社會保障法規、就業促進法規等配套法律法規的健全，勞動合同法的實施的法律基礎更加堅實，實施的爭議逐步減少，實施的阻力也逐步降低；

3.3.3 法律條款逐步完善

通過對勞務派遣條款的修訂，以及通過經典判例與司法解釋等隱性完善行為，降低了勞動合同法實施的爭議。

3.4 行政動力

3.4.1 地方政府更加關注民生問題

民眾的基本發展機會、能力和基本權益保護的狀況是民生的一部分，地方政府加強對民生關注，使得勞動權益保護更易引起地方政府的關注也更易獲得政府的支持；

3.4.2 地方配套政策與制度逐步健全

隨著全面依法治國理念的全面推進，地方政府出臺關于就業、節假日、婦女保護等地方政策法規，健全了勞動合同法實施的法律基礎，降低了勞動合同法實施的地方爭議；

3.4.3 行政權力的監督力度逐步加大

隨著我國反腐工作全面深入，對行政權力的監督力度逐步加大，增加了地方領導利用權力干預司法的成本與風險，行政干預勞動合同法實施的阻力得以減小。

3.5 政府自身動力

3.5.1 構建法治政府的動力

構建法治政府并依法行政則是政府依法行政的基礎，這將加大勞動合同法實施的力度，也將促進勞動合同法配套的相關法律政策制訂與落實；

3.5.2 以綠色發展為主體政府績效考核導向轉變的推動力

綠色發展的核心理念為可持續發展，政府導向向績效機制轉變，降低了對經濟增長數量的要求，也降低了對企業違法行為容忍度，執法的行政阻力得以降低；

3.5.3 網絡監督的推動力

互聯網的發展，對政府監督的民眾參與度大幅提升，政府基于維護政府公信力的需要，不斷加大勞動權益的保護力度。

4 結論與啟示

無論是政府、企業與個體會表現出局部性、無意識性和個別化特征，但正是這種最真實的行動與生存邏輯，無意地推動著制度的變遷和發展。綜合分析表明，從宏觀層面，在勞動合同法實施的過程中，政府角色的正向影響力逐步彰顯，政府經濟行為影響短期表現為阻力而長期表現為推動力；政府的法律行為與行政行為的正向推動力逐步提升，社會因素的影響較為復雜；此外，政府主體主觀阻力有所減弱與客觀推動力有所加強，動力因素與阻力趨向平衡。

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