基于委托代理的PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管問(wèn)題研究

孫雷

[摘 要] 為了有效應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目生命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，激勵(lì)社會(huì)資本方努力工作，有必要構(gòu)建新型的政府監(jiān)管體系。通過(guò)監(jiān)管方與被監(jiān)管方的博弈分析表明激勵(lì)手段的運(yùn)用對(duì)于改變社會(huì)資本方行為具有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用，從監(jiān)管體系基本框架、監(jiān)管途徑以及監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)幾個(gè)方面提出激勵(lì)措施的同時(shí)約束PPP項(xiàng)目監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)鏈上利益主體行為，保證PPP項(xiàng)目取得成功。該研究對(duì)于改變政府監(jiān)管理念促進(jìn)政府監(jiān)管職能改革具有一定的引導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞] 委托代理； PPP項(xiàng)目；政府監(jiān)管

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 07. 069

[中圖分類號(hào)] D63；F224.32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2019）07- 0167- 02

0 前 言

城市基礎(chǔ)設(shè)施具有投資大、回報(bào)收益周期長(zhǎng)等特性，加上近幾年政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，依靠政府獨(dú)立承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)顯得捉襟見(jiàn)肘，因此在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式是很多地方政府的必要選擇，但由于PPP模式參與主體的復(fù)雜性以及建設(shè)運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期性，各地PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如政府監(jiān)管角色定位不清，法規(guī)政策體系不完善，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)配置錯(cuò)位，社會(huì)監(jiān)督體系不健全、監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)不到位，另外政府缺乏對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)相容[1]，這一系列問(wèn)題都加大了監(jiān)管的難度，因此文章基于委托代理理論對(duì)PPP項(xiàng)目的政府監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行分析，以期改善政府監(jiān)管者的決策困境。

1 PPP項(xiàng)目監(jiān)管的委托代理理論

委托-代理理論是指處于信息非對(duì)稱條件下，博弈雙方主要目標(biāo)不一致，委托方在考慮如何最大程度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的情況下設(shè)計(jì)機(jī)制或契約，促使代理方按照委托方目標(biāo)努力工作，從而使委托方效用最大化[2]。實(shí)際上在討論信息約束下的政府監(jiān)管時(shí)，通常存在兩個(gè)假設(shè)，一是企業(yè)所有者和代理人目標(biāo)一致，都是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)以公眾和企業(yè)雙方利益最大化為目標(biāo)。這樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是委托方，被監(jiān)管企業(yè)是代理人，具體到政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表政府也就是項(xiàng)目委托方，社會(huì)資本方是被監(jiān)管企業(yè)也是代理人。委托-代理理論所解決的核心問(wèn)題是在政府和社會(huì)資本方利益不一致和信息不對(duì)稱的條件下，政府方采取一定的措施（監(jiān)管制度）激勵(lì)社會(huì)資本方在實(shí)現(xiàn)其自身利益最大化的情況下同時(shí)使政府效用最大化，也即激勵(lì)相容問(wèn)題。信息的不對(duì)稱從信息的內(nèi)容看，分為兩種，一種是隱藏信息，一種是隱藏行動(dòng)。從發(fā)生的時(shí)點(diǎn)看，發(fā)生在簽訂契約之前的為事前非對(duì)稱，對(duì)應(yīng)的研究模型為逆向選擇模型；發(fā)生在簽訂契約之后的為事后非對(duì)稱，對(duì)應(yīng)的研究模型為道德風(fēng)險(xiǎn)模型。

2 PPP項(xiàng)目激勵(lì)規(guī)制的重要性

在PPP模式下監(jiān)管方與被監(jiān)管方存在信息不對(duì)稱、目標(biāo)不相容的問(wèn)題，從政府與社會(huì)資本的角度來(lái)看，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的具體操作流程、相應(yīng)的盈利模式等都相對(duì)陌生，項(xiàng)目承包方則是承包領(lǐng)域內(nèi)的專家由此造成雙方信息不對(duì)稱，在制定合同簽訂契約的時(shí)候社會(huì)資本方極有可能利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)獲取額外收益使得自身利益最大化，造成公共利益受損最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，還可能存在另外一種情況，政府監(jiān)管方過(guò)于強(qiáng)調(diào)公眾利益，不顧社會(huì)資本方正當(dāng)利益需求，強(qiáng)制使用行政手段或命令使得社會(huì)資本方難以維持正常收益[3]，造成社會(huì)資本方積極性不高，也很難起到激勵(lì)作用。這里所講的激勵(lì)相容的目標(biāo)是在保證正常社會(huì)資本方盈利的情況下，克服被規(guī)制者潛在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，在不損害公眾利益的基礎(chǔ)上使得被監(jiān)管方盡可能與監(jiān)管方、公眾目標(biāo)相一致。用一個(gè)簡(jiǎn)單的博弈模型來(lái)分析激勵(lì)相容的重要性。

2.1 基本假設(shè)條件

假設(shè)1：監(jiān)管方包括中央監(jiān)管部門和地方監(jiān)管部門，被監(jiān)管方為社會(huì)資本方；假設(shè)2：社會(huì)資本方有兩種策略選擇：積極工作和不積極工作；監(jiān)管方也有兩種策略選擇：激勵(lì)和不激勵(lì)；假設(shè)3：監(jiān)管方選擇激勵(lì)策略時(shí)會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)成本Cr，社會(huì)資本方積極工作時(shí)增加項(xiàng)目收益為Ps；社會(huì)資本方努力工作時(shí)產(chǎn)生的一系列成本為Cs，此時(shí)得到的項(xiàng)目收益為Pt.假設(shè)4：監(jiān)管方與社會(huì)資本方激勵(lì)相容問(wèn)題，將社會(huì)資本方的不積極工作的行為視為可以不受懲罰的。根據(jù)上述假設(shè)構(gòu)建雙方博弈的收益支付矩陣，見(jiàn)表1。

通過(guò)模型可以看出，不論條件如何變化都會(huì)存在 Cr>0，Cs>0，監(jiān)管方和社會(huì)資本方有所行動(dòng)就必然會(huì)產(chǎn)生成本，從而可以得到 Ps-Cr≤Ps、Pt-Cs≤Pt，由此可以判斷如果規(guī)制者付諸激勵(lì)措施時(shí)被監(jiān)管者也就不會(huì)有所作為。根據(jù)納什均衡相關(guān)理論可知，在這種狀態(tài)下雖然達(dá)到了均衡狀態(tài)但是顯然這不是最優(yōu)狀態(tài)，因?yàn)樯鐣?huì)資本方不積極工作雖然沒(méi)有額外收益但是也會(huì)獲得正常收益，沒(méi)有必要努力，社會(huì)資本方不積極，政府激勵(lì)措施很難落實(shí)到位，最后雙方都選擇不作為的策略，使得PPP項(xiàng)目有可能面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)，因此在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目引入必要的激勵(lì)手段是很必要的。

3 PPP項(xiàng)目監(jiān)管的路徑建議

3.1 構(gòu)建政府監(jiān)管體系基本框架

基于委托代理關(guān)系構(gòu)建PPP項(xiàng)目的政府監(jiān)管體系，包含六個(gè)基本子體系，法規(guī)政策體系貫穿政府監(jiān)管職能的始終，為政府監(jiān)管決策提供最基本的遵循，處于監(jiān)管體系的核心地位，對(duì)其他子體系有制約作用，除此之外，政府監(jiān)管職能的有效行使必須是其他子體系的相互配合，尤其是在盡管手段和監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)方面進(jìn)行必要的激勵(lì)反饋[4]，以此調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的積極性，政府監(jiān)管方也能夠創(chuàng)新監(jiān)管手段保證PPP項(xiàng)目成功。

3.2 激勵(lì)地方政府創(chuàng)新監(jiān)管手段

就監(jiān)管手段而言，政府監(jiān)管方可以創(chuàng)設(shè)具有激勵(lì)性的手段一方面激勵(lì)社會(huì)資本積極投身PPP項(xiàng)目建設(shè)另一方面對(duì)社會(huì)資本施以必要的約束，防范簽訂契約合同之前的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)以及合同簽訂之后的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，盡可能使被監(jiān)管方的行為有助于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)。從國(guó)外推行PPP模式的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)外越來(lái)越重視利用激勵(lì)手段促進(jìn)社會(huì)資本方行為轉(zhuǎn)變同時(shí)輔以必要的監(jiān)督手段，加大懲罰力度[5]，提高社會(huì)資本方不努力工作的成本，達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，激勵(lì)性手段和約束性手段相輔相成，共同作用于監(jiān)管的事前、事中以及事后的過(guò)程。具體激勵(lì)手段包括以下幾個(gè)方面：①經(jīng)濟(jì)手段。由于考慮到PPP項(xiàng)目的公益性，政府往往會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)規(guī)定最高價(jià)格上限，經(jīng)營(yíng)者為了獲取最大程度收益，也會(huì)改變自己的經(jīng)營(yíng)策略，比如提高經(jīng)營(yíng)效率，減少生產(chǎn)成本，過(guò)濾不必要的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，服務(wù)或產(chǎn)品的最終出廠成本低于政府規(guī)定的價(jià)格，這種刺激社會(huì)資本方的手段在英國(guó)、新加坡等國(guó)都是比較常用的激勵(lì)約束手段，在實(shí)踐過(guò)程中證明，該種經(jīng)濟(jì)手段一定程度上有利于社會(huì)資本方科技進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新。②信用評(píng)級(jí)。PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期一般為30年，政府監(jiān)管方對(duì)承擔(dān)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的社會(huì)資本方進(jìn)行考察，對(duì)一直以來(lái)提供公眾滿意的產(chǎn)品或服務(wù)的社會(huì)資本方進(jìn)行資格認(rèn)證，在后繼的特許經(jīng)營(yíng)方面給予特許經(jīng)營(yíng)優(yōu)先權(quán)，由此，社會(huì)資本方為了項(xiàng)目后續(xù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)益也會(huì)重視服務(wù)、產(chǎn)品的質(zhì)量，利用該手段促進(jìn)被監(jiān)管方誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。例如巴西對(duì)于經(jīng)營(yíng)期限30年以上的項(xiàng)目，每10年定期檢驗(yàn)項(xiàng)目產(chǎn)品的質(zhì)量，對(duì)于達(dá)到服務(wù)要求標(biāo)準(zhǔn)的可以優(yōu)先承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。③其他獎(jiǎng)勵(lì)手段。從地域關(guān)聯(lián)性來(lái)看，對(duì)于項(xiàng)目附近的廣告牌、加油站等收益委托給特許經(jīng)營(yíng)者，激勵(lì)其能向社會(huì)提供更高質(zhì)量的服務(wù)。

3.3 建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系

從監(jiān)管方的角度來(lái)看，對(duì)政府監(jiān)管績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)是促進(jìn)監(jiān)管職能高效發(fā)揮作用形成良好監(jiān)管氛圍的必要條件。首先應(yīng)該明確監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，也就是“誰(shuí)來(lái)評(píng)”的問(wèn)題，主體應(yīng)該具有廣泛性、代表性，社會(huì)資本方應(yīng)是監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)眾多主體中的關(guān)鍵成員而這也將極大地推動(dòng)社會(huì)資本方的積極性和主動(dòng)性。我國(guó)要構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)制度，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)作為監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)制度建立的法制保障，也就是評(píng)價(jià)要有特定的依據(jù)，除此之外建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)流程，因?yàn)镻PP項(xiàng)目相關(guān)主體復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)在構(gòu)建評(píng)價(jià)流程時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目所處階段采用不同的評(píng)價(jià)方法，最后，社會(huì)資本方參與到評(píng)價(jià)過(guò)程可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，對(duì)監(jiān)管部門公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，進(jìn)入公眾信息反饋系統(tǒng)，形成自己的意見(jiàn)并實(shí)時(shí)進(jìn)行跟蹤，對(duì)監(jiān)管部門不合理的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督保障自身合法權(quán)益。

4 總 結(jié)

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式已成為我國(guó)必要的路徑選擇，隨著PPP模式進(jìn)入2.0時(shí)代對(duì)政府監(jiān)管提出了更多挑戰(zhàn)，其中改變傳統(tǒng)監(jiān)管理念建立激勵(lì)相容的監(jiān)管模式需要監(jiān)管方與被監(jiān)管方的共同努力。文章闡釋了激勵(lì)手段對(duì)于社會(huì)資本方積極工作的重要性，提出構(gòu)建政府監(jiān)管體系的基本框架，應(yīng)包含必要的監(jiān)管手段以及監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系，激勵(lì)手段可以從經(jīng)濟(jì)手段、特許經(jīng)營(yíng)的優(yōu)先權(quán)等方面予以考慮，監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)貫穿事前、事中、事后的監(jiān)管活動(dòng)，社會(huì)資本方納入評(píng)價(jià)主體也會(huì)起到很好的激勵(lì)作用，由此為PPP項(xiàng)目的監(jiān)管提供新思路。

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