生態環境政黨法治的生成及其規范化

●陳海嵩

自黨的十八大以來，黨中央相繼提出了生態文明的建設任務、改革任務和法律任務，我國的生態文明建設和環境保護進入“新常態”。〔1〕參見周生賢：《主動適應新常態 構建生態文明建設和環境保護的四梁八柱》，《中國環境報》2014年12月3日第1版。這為我國生態環境法治提供了前所未有的發展機遇，環境立法、司法、執法等多個領域得到了全面推進與制度變革，推進的力度、速度、廣度均“前所未有”，為生態文明建設提供了嚴密和堅實的法治保障，〔2〕參見劉毅：《建設生態文明 彰顯使命擔當》，《人民日報》2017年10月14日第5版。初步形成了規范化、體系化、法治化的生態文明制度，以實踐驗證了“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治”〔3〕《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第104頁。論斷的合理性、正當性與現實性。

在國家治理視野中，環境法治變革及相應制度創新是國家治理體系與國家治理能力現代化的有機組成部分，是實現生態環境領域“良法善治”的制度保障。在一般意義上，中國特色社會主義國家治理體系由三類制度所構成：以黨章為統領的黨內法規制度體系，以黨的基本路線為統領的政策制度體系，以憲法為統領的法律制度體系。〔4〕參見張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》2014年第4期?；谶@一基本架構，在我國生態環境治理中發揮重要作用的制度類別同樣包含三種，即生態環境黨內法規、黨的生態環境政策、生態環境法律制度。從概念表述的形式邏輯上看，生態環境法治應由黨內法規和國家法律來構成，不包含黨的政策。然而，從中國特色社會主義法治及生態文明建設的實踐邏輯上看，不能將黨的政策排除在生態環境法治體系之外。習近平總書記指出：“黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的；黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導?！薄?〕習近平：《習近平在中央政法工作會議上的講話》，http://pic.people.com.cn/n/2014/0109/c1016-24064922.html，2018年12月7日訪問。必須看到，黨關于生態文明建設的路線、方針和政策是影響中國生態環境法治的一個重要要素，其中絕大多數并不具有傳統意義上嚴格的法律規范形式，卻在事實上對生態環境法治構成了重要影響，是當代中國國家治理中客觀存在的制度范疇。因此，需要一個能夠容納生態環境領域黨內法規、黨的政策、國家法律三者的分析框架，對生態環境保護的國家治理體系及其法治化形態進行更為全面和深入的分析，展示當代中國生態環境法治的理論邏輯與實踐邏輯，從部門法角度豐富中國特色社會主義法治建設的實踐經驗。故此，本文基于“政黨法治—國家法治”的分析框架，對生態環境政黨法治的發展進程、內涵、實施及其與國家法治的相互關系等核心問題展開專門研究，希冀能夠推進學界對此一現象的關注與討論。

一、生態環境政黨法治的生成

生態環境政黨法治的生成來源于生態文明建設新形勢下環境政策功能與性質的變化。從我國生態環境法治的歷史發展看，環境政策一直發揮著重要的推動、促進和保障作用。從整體上看，環境問題的特質決定了單純依靠環境法律或環境政策都無法有效應對，必須通過環境政策與環境法律的協調配合方能實現（在黨的十八大召開之前，我國制定發布的高層級環境政策如表1所示）?！?〕參見李龍、李慧敏：《政策與法律的互補諧變關系探析》，《理論與改革》2017年第1期。

由表1可見，傳統上我國環境政策具有兩個主要特質：一是在主體上由行政部門（國務院）制定，屬于單純的“國家政策”，規范對象是各級人民政府及其部門，不涉及黨員及黨組織；二是在內容上主要是貫徹落實環境法律及特定時期的國家發展目標，除個別政策文件外（如1984年的國務院關于環境保護工作的決定），一般不涉及體制機制的變革和創設。這就將環境政策限定在“貫徹執行”層面，并非直接體現出黨的意志而是以國家機構為主體構建“政策制定—實施”的全部過程。

黨的十八大之后，我國環境政策的制定過程與內在功能均發生了根本性變化，更加強調黨對國家社會各項事務的全面領導，大量的政策性文件不再由行政部門單獨制定，而是普遍采取“黨政聯合發文”的方式予以形成，具體方式有兩種：一是以中共中央、國務院的名義聯合印發，如2015年4月印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》、2015年9月印發的《生態文明體制改革總體方案》和2018年6月印發的《關于全面加強生態環境保護、堅決打好污染防治攻堅戰的意見》；二是以中共中央辦公廳、國務院辦公廳的名義聯合印發，這是目前最為常見的方式，如《生態文明建設目標評價考核辦法》 《關于全面推行河長制的意見》 《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》 《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》 《環境保護督察方案（試行）》等。這體現出黨對生態文明建設的全面領導，是對傳統環境政策制定及其過程的根本性變革，構成了推進生態文明體制機制改革的主要制度性規范。正如習近平在全國生態環境保護大會上所指出的，要充分發揮黨的領導和我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢，加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題?！?〕參見習近平：《堅決打好污染防治攻堅戰 推動生態文明建設邁上新臺階》，《人民日報》2018年5月20日第1版。

表1 黨的十八大之前我國主要的環境政策

在全面推進依法治國的時代背景下，為進一步深化生態文明建設、推進生態文明體制改革，需要以法治化的方式將黨的意志加以貫徹落實。在現代國家治理的整體架構中，政治邏輯相對于法律體系具有先在性和基礎性；政治是法律的存在根基、現實目的、實踐背景和發展動因。〔8〕對法律與政治關系的具體分析，參見姚建宗：《法律的政治邏輯闡釋》，《政治學研究》2010年第2期。在當代中國，黨的政治權威是執政的實質性根基，進一步成為推動法治國家建構的動力機制和保障裝置。〔9〕參見王若磊：《依規治黨與依法治國的關系》，《法學研究》2016年第6期。黨的規范體系是宏觀意義上我國法治體系的有機構成部分，政黨法治是法治建設的一種類型?！?0〕參見李廣德、王晨光：《黨內權力監督法治化的法理論證》，《馬克思主義與現實》2018年第1期。綜觀黨的十八大以來中國環境法治的實踐進展，具有鮮明的“高位推動”特性，有必要將執政黨的因素納入考察的視野，在此意義上言，政黨是推動中國環境法治發展的核心要素之一?！?1〕參見陳海嵩：《中國環境法治中的政黨、國家與社會》，《法學研究》2018年第3期。概言之，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。〔12〕參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過），http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html，2018年12月10日訪問。實踐表明，國家立法和黨內立法的相互補充、相互促進已成為我國環境法治的一大特色，〔13〕參見郄建榮：《環保部：黨內環保法規和政策制定成一大亮點》，《法制日報》2017年8月22日第2版。這就必然要求突破傳統上僅僅在國家法律體系內研究環境法治的局限性，在中國特色社會主義法治體系的整體背景下綜合考慮黨的十八大以來執政黨所發布的生態環境保護相關政策性文件，對生態環境領域的政黨法治問題進行專門分析。正是在此意義上，生態環境政黨法治得以生成并成為中國特色生態環境法治體系的有機組成部分。

二、生態環境政黨法治的界定

一般認為，政黨法治（黨內法治）是以黨內法規為前提和基礎，與國家法治、社會法治相并列的一種制度現象?！?4〕參見肖金明：《關于黨內法治概念的一般認識》，《山東社會科學》2016年第6期。由此，政黨法治內涵與外延的確立關鍵在于如何界定“黨內法規”的概念。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第4條、第5條之規定，嚴格意義上的“黨內法規”包括七種，即以黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則為名稱的規章制度，具有類似于國家法律的條款形式，區別于不適用條款形式的黨內規范性文件。前述條例對“黨內法規”概念的界定顯然是依據形式標準（規章制度的制定主體和篇章結構）進行的。依此標準，十八大以來黨所制定公布的環境政策中，符合嚴格形式標準的“黨內法規”僅有兩項：一是2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《責任追究辦法（試行）》）；二是2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《生態文明建設目標評價考核辦法》，其余的生態環境政策因不具備前述“七類名稱”，而只能歸屬于“規范性文件”。在此基礎上的推論是：生態環境領域的政黨法治是指以目前公布的生態環境黨內法規作為規范依據的制度現象，具體包括《責任追究辦法（試行）》和《生態文明建設目標評價考核辦法》。

上述結論似乎已經對生態環境領域的政黨法治作出了具有權威依據的界定。然誠如黑格爾所言：“理論是灰色的，而生活之樹常青。”十八大以來在黨推進生態文明體制機制改革及制度建設的過程中，發揮作用的規章制度絕不僅僅只有《責任追究辦法（試行）》和《生態文明建設目標評價考核辦法》，而是具有更為豐富、多樣的表現形式，形成了生態環境保護的“政策集群”，第一部分所列舉的諸多政策文件即為例證。如果將絕大多數的生態環境政策一律歸為“規范性文件”而排除在政黨法治范疇之外，無視其在生態環境法治建設中發揮的重要作用，無疑有“削足適履”之嫌而與生態文明建設及體制機制改革的現實大相徑庭。應當看到，基于歷史與現實的原因，目前《黨內法規制定條例》對“黨內法規”的界定與黨的制度建設實踐之間仍存張力，并不能完全涵蓋現實中黨的規章制度?！?5〕參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析》，《中國法學》2018年第2期。黨內現有的一些法規并沒有使用《黨內法規制定體例》所列舉的七類名稱，而是使用決議、決定、意見、通知等名稱。〔16〕參見張敬華：《黨內法規和行政法規使用名稱辨析》，《秘書工作》2014年第10期。從功能上看，黨內法規具有法律與政治的雙重屬性，不能簡單照搬傳統意義上法律體系的要求，也不是片面追求形式邏輯結構的封閉自洽系統?！?7〕參見屠凱：《黨內法規的二重屬性：法律與政策》，《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期。從根本上說，“黨內法規”概念及相應的政黨法治需服務于加強黨的制度建設、落實全面從嚴治黨、規范黨員及黨組織行為之目的，而不是自我封閉形成一個所謂的“法規金字塔”，這凸顯出單純以形式標準界定“黨內法規”的局限性與片面性；對生態環境領域政黨法治的理解與界定，自然有必要摒棄僵化的形式標準，從目的和功能入手對現實中黨的規章制度加以考察。

在法理上，現代法治從“形式法治”向“實質法治”的轉向，為我們理解這一問題提供了參照。19世紀主流的法律實證主義試圖將一切政治、道德和觀念的內容排除在法律之外，導致法治國家日益成為一種形式存在而淪為暴政利用的工具，并在“二戰”后得到了深刻反思。正如學者所指出的，形式理性法產生了“常規化”的僵硬，只有將實體價值因素加入到法律中，實現“實質化”，現代法治才能獲得生命力?！?8〕See W.Mommsen, The Political and Social Theory of Max Weber, Stafford BC: Polity Press, 1989, p.53.從根本上說，實質法治構成了人類的法治理想，也應當成為當代中國的法治理想?！?9〕參見李桂林：《實質法治：法治的必然選擇》，《法學》2018年第7期。另外，從法律與政策的相互關系上看，為了應對現代社會中所出現的諸多新型問題，政策與法律已經越來越具有緊密的聯系而不具有本質區別，共同服務于社會問題的解決；政策與法同宗同源，皆為國家制定或認可的行為規范；在當代法治條件下，政策已經成為法治的有機、內在、不可或缺的組成部分。〔20〕參見史際春：《法的政策化與政策法治化》，《經濟法論叢》2018年第1期。因此，應當依據實質標準對黨所發布的生態環境政策加以判斷，即該規章制度對推進生態文明建設是否具有重要性、是否對全國各級黨政領導干部具有普遍約束力、是否能夠多次反復適用。如果符合上述實質性標準，在事實上就具備了法理上所要求的法的抽象性、普遍性和明確性等內在特征，〔21〕參見周旺生：《立法學》，法律出版社2000年版，第67頁。該政策文件就屬于生態環境領域政黨法治的研究對象和組成部分。反之，如果僵硬地秉持形式法治立場，將黨的政策文件一概排除在法治視域之外，就人為地割裂和掩蓋了執政黨在生態文明建設中發揮的領導核心作用，與當前生態文明體制改革的實踐進展不相吻合，違背了理論與實踐相一致的基本要求，無助于推進形成具有中國特色的環境法治規范體系與制度體系。

需指出的是，考慮到《黨內法規制定條例》中“黨內法規”的界定具有一定的權威性并為多數文獻所接受，為保持研究的一致性，本文仍沿用這一界定，即在形式意義上使用“黨內法規”一詞，而在實質意義上使用“政黨法治”概念，將政黨法治的內涵拓展至更大范圍內的制度現象，即包含生態環境相關的黨內法規及其他黨的重要政策?；谶@一立場，可以對目前執政黨推進生態文明體制機制改革的制度現象進行更為細致的劃分與解釋，具體包含兩方面的規范要素：一是嚴格意義上的“黨內法規”，包括《責任追究辦法（試行）》和《生態文明建設目標評價考核辦法》，是黨對當前生態文明建設中具有緊迫性、全局性的事項所進行的專門規定，規范化程度較高，凸顯了黨推進生態文明建設及體制機制改革的政治意志；二是生態環境保護領域黨的重要政策，是通過黨的政策文件明確某一方面的改革措施，具有一定的規范化程度，是當前生態文明制度建設及體制機制改革“頂層設計”的一部分，并在黨的權威性文件中加以明確宣示，〔22〕這里的“權威性文件”是指體現生態環境保護領域“黨的主張”的高層級文件，是黨提出的在特定時期應遵循的理論、路線、方針、政策，包括黨的全國代表大會的政治報告（十八大報告、十九大報告等）、中央全會的決定（例如，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等）、黨的中央組織制定的重要規范性文件（例如，《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等）進而通過“黨政聯合發文”的方式建立相應的制度措施以強化實施效力。

綜上所述，應在實質而非形式意義上界定生態環境領域的政黨法治，其意味著對所有黨員和各級黨組織的全面約束，是黨加強生態文明建設、推進體制機制改革之意志的規范化表現，包含兩個方面的淵源：一是生態環境保護的黨內法規，判斷標準是《中國共產黨黨內法規制定條例》；二是生態文明體制機制改革某一方面的重要規范性文件，判斷標準是黨中央關于生態文明制度建設的路線、方針與政策，并在黨的權威性文件中有相應依據。兩者共同構成了生態環境領域的政黨法治制度體系。

三、生態環境政黨法治的實踐運行

實踐是法律現象的基礎，沒有法律實踐根基的法律理論只是空洞幻想的法律理論。〔23〕參見姚建宗：《中國語境中的法律實踐概念》，《中國社會科學》2014年第6期。生態環境政黨法治作為近年來出現的全新制度形態及法律現象，僅僅在理論層面對其進行邏輯分析和概念界定是不夠的，還必須在社會實踐層面對其的運行情況進行實證考察。慮及目前生態環境政黨法治的形成與運作時間尚短，許多生態文明體制機制改革的措施尚處于探索階段，對其實際運行情況進行全面評估的時機并不成熟。為了解決該難題，筆者選擇從責任追究的角度入手加以考察，理由有二：（1）綜觀前文所提及各項黨的生態環境政策，目前實施最為徹底、社會影響最大的無疑是《責任追究辦法（試行）》，其構成了對各級黨政領導干部進行環保問責的主要規范依據，而且相關信息基本上向社會公開，能夠進行較為全面的實證考察和分析。（2）從前文各項黨的生態環境政策及其制度設計看，絕大多數都包括責任追究的內容，以確保該項政策能夠對各級黨政機關及領導干部產生強有力的約束，而問責的主要依據亦為《責任追究辦法（試行）》。這意味著，以《責任追究辦法（試行）》為代表的責任追究機制貫穿于生態環境政黨法治的整體體系之中，既是落實黨中央意志的主要抓手，也是連接諸多制度的“橫斷面”，能夠在一定程度上代表生態環境政黨法治的基本精神及其運作機制，揭示生態環境政黨法治的實踐效果。

基于上述考慮，下文將圍繞近年來《責任追究辦法（試行）》的實施情況展開分析。從具體實施的過程看，《責任追究辦法（試行）》與近年來在全國范圍內推行的環保督察制度具有連貫性，是針對環保督察所發現問題的后續處理環節。我國環保督察制度經歷了從“督企”到“督政”，再進一步發展為體現“黨政同責”的中央環保督察之制度變遷過程，取得了顯著成效。〔24〕參見陳海嵩：《環保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學評論》2017年第3期。在生態文明建設中，地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護的第一責任人，〔25〕同前注〔7〕，習近平文。而《責任追究辦法（試行）》正是落實“黨政同責”原則、督促地方黨委政府履行環保職責的主要規范。

根據《責任追究辦法（試行）》的規定和環保部所公開的第一批、第二批中央環保督察問責情況，〔26〕參見環保部“第一批中央環保督察8?。▍^）公開移交案件問責情況” ，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201711/t20171116_426324.htm，2019年1月10日訪問；環保部“第二批中央環保督察7省（區）公開移交案件問責情況” ，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180329_433275.htm，2019年1月10日訪問。對相關負責人進行環保問責可歸納為三類方式：一是組織處理，包括批評教育、通報批評、誡勉談話、停職、免職、責令辭職等；二是黨紀政紀處分，具體包括黨紀處分（警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看等）和政紀處分（警告、記過、記大過、降級、撤職等）；三是移送司法機關，追究相關人員瀆職、玩忽職守、貪污受賄的法律責任。從被問責人員的職務級別上看，包括省部級、廳級、處級、科級等多個層級，展示了環保督察問責的權威性和全面性，體現了通過政黨法治實現全面從嚴治黨、強化組織性與紀律性的剛性要求（具體情況參見表2）。〔27〕黨內法規在實施上“剛、硬、懲”的特點，參見武小川：《“黨內法規”的權力規限論——兼論“黨內法規”軟法論的應用局限》，《中共中央黨校學報》2016年第6期。

根據表2的數據，在目前公布的15個省（市/區）中，被問責人數排在前三位的分別是河南、湖北和甘肅，分別是227人、221人和218人；就被問責人員的級別而言，力度最大的是甘肅省，共問責了3名省部級干部和33名廳級干部。分析各個不同區域（分為東部、中部和西部地區）的問責情況可見，在問責人數上，中部地區的問責人數最多，有848人，西部地區次之，有827人，東部地區問責人數最少，有513人；從問責級別及類型來看，西部地區省級和廳級干部的問責人數均為最高，分別是3人和135人，中西部地區組織處理、追究黨紀政紀責任以及移送司法機關的人數均高于東部地區。上述實證分析表明，以甘肅省為代表的西部地區在環保問責上的力度最大，體現出黨內法規實施與當地生態環境保護具體情況的結合。

表2 第一批、第二批中央環保督察問責總體情況

另外，從被問責人員的身份（所處部門）看，目前的環保督察問責充分貫徹落實了“黨政同責”原則，在部門分布上具有廣泛的代表性，包括地方黨委、地方政府、地方政府所屬部門、國有企業、其他機構〔28〕其他機構指的是在環保督察問責公開資料中未明確說明部門具體性質的“其他有關部門、事業單位及基層工作人員”。等（具體情況參見表3）。

表3 第一批、第二批中央環保督察問責分布情況

綜上可見，在《責任追究辦法（試行）》及中央環保督察的全面推行下，生態環境政黨法治已在實踐中得以開展，對各級黨政領導干部構成了強有力的約束，同時也針對各地的不同情況采取了回應性舉措，在很大程度上扭轉了傳統上環境法“實施不力”的頑疾，〔29〕參見陳海嵩：《綠色發展中的環境法實施問題：基于PX事件的微觀分析》，《中國法學》2016年第1期。有力地促進了生態文明建設的進展和各地生態環境質量的提升。

四、生態環境政黨法治與國家法治的關系

根據哲學上的“奧卡姆剃刀”原理，任何新事物必須有助于問題的解決及目的的達成，否則就無創建的必要性和合理性，即符合“簡單有效原則”的要求?；诖?，生態環境政黨法治作為一種新出現的制度形態，須明確其與一般意義上國家法治的相互關系，揭示其在中國特色生態環境法治體系中所發揮的獨特作用。

從價值取向上看，生態環境的政黨法治與國家法治是相互統一的，都以保障和改善環境民生、提升公眾在生態環境領域的“獲得感”為評價標準。“國家制度，就其現實性來說日益趨于自己的現實基礎、現實的人、現實的人民，并確定為人民自己的事情。”〔30〕《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第40頁。這與中國共產黨為人民服務的基本宗旨具有同向性，兩者在促進人民根本利益與生態環境福祉的價值取向上具有統一性。從發展目標上看，生態環境的政黨法治與國家法治也具有一致性，兩者都以推進生態文明制度建設、實現國家治理體系與治理能力現代化為目標。黨的十九大提出“堅持依規治黨和依法治國有機統一”，為生態環境政黨法治與國家法治的統一性和共同性提供了權威依據。

在肯定兩者統一性的基礎上，我們也必須認識到，生態環境政黨法治與國家法治畢竟屬于不同領域的制度規范，前者是針對黨內事務的規范形態，體現黨中央及全體黨員的意志，是黨內治理法治化的產物，后者是針對國家、公共事務的規范形態，體現全體人民的意志，是公共治理法治化的產物，因此兩者在治理機制和具體構成上存在差異性，是根據不同規范對象而采取的不同治理方式。一般而言，根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“黨規黨紀嚴于國家法律”原則，生態環境政黨法治是相較于國家法治更為嚴格的規范要求，在生態環境領域對各級黨組織及黨政領導干部提出了更加嚴密的行為與責任標準，這為認識生態環境政黨法治與國家法治的關系提供了一般準則，體現出兩者相互關系中的差異性。

在一般性準則的基礎上，生態環境保護的特殊要求決定了生態環境政黨法治與國家法治的相互關系具有更為豐富的面向。從我國生態文明建設及體制機制改革的實踐看，生態環境政黨法治在多個方面推動、促進和拓展了生態環境保護的國家法律及法律實施，兩者具有多樣化的互聯互動關系，具體包括如下三種情形。

1.通過政黨法治方式對國家立法的缺陷與空白進行彌補

長期以來，我國諸多環保領域尚未制定相應的法律法規，許多現實問題找不到法律依據，〔31〕參見汪勁主編：《環保法治三十年：我們成功了嗎——中國環保法治藍皮書（1979-2010）》，北京大學出版社2011年版，第208頁。同時，環境司法也一直未能發揮應有之作用，無法有效地維護生態環境權益?！?2〕參見呂忠梅、張忠民、熊曉青：《中國環境司法現狀調查——以千份環境裁判文書為樣本》，《法學》2011年第4期。在全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的時代背景和迫切需求下，確有必要通過政黨法治方式彌補特定領域的環境立法空白，同時通過嚴格的法律責任追究，有效地維護生態環境權益、保障環境公共利益的實現。

這方面的代表是生態環境損害賠償制度的創建及相應之司法實踐。如何對造成公共性生態環境損害的責任人進行追責和索賠，及時修復受損的生態環境，在我國環境法律中未有明確規定，〔33〕參見呂忠梅：《“生態環境損害賠償”的法律辨析》，《法學論壇》2017年第3期。法律的闕如顯然不利于環境公共利益的實現。因此，建立針對生態環境損害的法律責任及索賠制度就成為當前我國生態環境法治的重要任務，也是生態文明體制改革“績效考核和責任追究”領域的核心內容之一，并在《生態文明體制改革方案》中得到了明確宣示。〔34〕根據黨中央生態文明體制改革“1+6”的整體設計，需要形成源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的基礎性制度體系，包括自然資源資產產權、國土空間開發保護、空間規劃體系、資源總量管理和節約、資源有償使用和補償、環境治理體系、生態環境保護市場體系、績效考核和責任追究等諸多方面。參見陳海嵩：《生態文明體制改革的環境法思考》，《中國地質大學學報》（社會科學版）2018年第2期。2015年12月，《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》，中辦發〔2015〕57號），明確了生態環境損害賠償的范圍（清除污染的費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失等）、賠償權利人（經國務院授權的省級政府，并可指定相關部門或機構負責具體工作）、賠償義務人（違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人）、賠償磋商（賠償權利人與賠償義務人就賠償具體問題進行磋商，達成賠償協議）、賠償訴訟（賠償權利人提起的生態環境損害賠償民事訴訟）等框架性內容，隨后在吉林、貴州等省進行了改革試點工作，形成了可供參考借鑒的司法經驗及相應的配套制度。〔35〕據統計，在2016～2017年間，生態環境損害賠償試點省份共開展生態環境損害賠償案件27件，涉及總金額共4億元。參見謝佳瀝：《生態環境損害賠償制度改革如何推進》，《中國環境報》2018年1月10日第1版。經過兩年的試點，2017年12月中辦、國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》，中辦發〔2017〕68號），正式在全國范圍內全面推行生態環境損害賠償制度，并要求在2020年前完成制度建設任務。生態損害賠償制度的建立與實踐的主要規范依據并非國家立法而是黨的相關政策文件（前述《試點方案》和《改革方案》），是通過黨的規范性文件創立環境法律制度的全新方式，展現了生態環境政黨法治彌補環境法律缺失、推進環境立法及環境司法的作用與意義。

2.根據生態文明體制改革的需要，通過政黨法治方式對既有的法律規定予以變革與調整

在生態環境領域實行全面深化改革的過程中，不可避免地會涉及改革措施對原有法律法規的突破。習近平總書記指出：“改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的。”〔36〕習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。若想積極穩妥地推動生態文明體制機制變革，我們就需要通過政黨法治的路徑適度突破原有環境法律之規定，實現改革與法治的統一。

當前環境管理體制的改革創新是這方面的代表。自1989年《環境保護法》確定“屬地管理與分級管理相結合”原則以來，環境管理體制一直是阻礙我國環境法實施及生態環境保護工作的重要因素，一些地方政府不履行環境保護責任已成為當前制約我國環境保護事業和環境法律實施的嚴重障礙。〔37〕參見呂忠梅：《監管環境監管者：立法缺失及制度構建》，《法商研究》2009年第5期。這一管理體制在2014年的《環境保護法》中得到了延續。為了有效破解地方保護主義對環境法治的不利影響，《生態文明體制改革方案》中專門提出了“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，建立權威統一的環境執法體制”的任務。為此，2016年9月，中辦、國辦印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》的通知（中辦發〔2016〕63號），在七省（市）進行了環保垂直管理制度的改革試點，并在2018年全面推行，將縣級環保部門調整為上級環保部門的派出機構（環保分局），由市級環保部門進行統一管理、調配本行政區域內的環境執法力量。如此一來就從事實上突破了2014年《環境保護法》第10條“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理”的規定，凸顯出本次環保垂直管理改革的目標與任務，即“解決制約環境保護事業發展的體制機制障礙，推動環境質量改善”〔38〕王昆婷、童克難：《注重條塊結合 強化履職盡責——解讀〈關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見〉》，《中國環境報》2016年9月23日第1版。。可見，在《環境保護法》相關規定不能完全適應生態文明體制改革需要的情況下，通過政黨法治路徑對其中個別不能適應生態文明建設新形勢的規定進行一定的變革和調整，展現了通過政黨法治推進生態文明體制機制變革的作用與意義。

通過政黨法治突破原有法律規定的另外一個典型例證是國家公園體制改革的實踐。長期以來，我國的生態保護區域分散在自然保護區、風景名勝區、森林公園等多處，制度體系缺乏整體性和可操作性，相關立法位階較低，實施效果差，亟待建立統一的自然保護地管理體制和法律制度。〔39〕參見戴秀麗、周晗雋：《我國國家公園法律管理體制的問題及改進》，《環境保護》2015年第14期。2013年11月，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”，并從2015年起在多個地方開展國家公園試點工作。2017年9月，中辦、國辦聯合印發《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），標志著國家公園體制改革的正式啟動。在強調“生態保護第一”的基礎上，當前的國家公園體制改革充分注重生態保護的實踐需求，對既有的相關立法形成了一定的突破。其中最為突出的一個問題是，如何對待生態保護區域內的開發利用行為？1994年國務院《自然保護區條例》第27條規定“禁止任何人進入自然保護區的核心區”，第28條規定“禁止在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產經營活動”，這些看似嚴格的禁止性規定在實踐中并未起到預期效果，與生態保護的實際需求亦不契合。有研究指出，自然保護區域是一個復雜的“人—環境”整體，相關數量的資源是可再生的，一定強度的開發利用甚至是有利的；“一刀切”地禁止開發既無必要，也不適應我國自然保護區中土地權屬不清的現實情況?！?0〕相關分析，參見王蕾、蘇楊、欒曉峰：《自然保護區就是禁止開發區嗎？——主體功能區劃中禁止開發區劃分標準研究》，《自然資源學報》2009年第8期。從國外自然保護及國家公園的實踐看，一個重要經驗是不搞“一刀切”式的嚴防死守，而是充分兼顧科學保護與社區發展的需要，在細化保護需求的基礎上進行干預，通過合理利用取得了明顯成效?！?1〕參見陳敘圖、金筱霆、蘇楊：《法國國家公園體制改革的動因、經驗及啟示》，《環境保護》2017年第19期；蘇楊、胡藝馨、何思源：《加拿大國家公園體制對中國國家公園體制建設的啟示》，《環境保護》2017年第20期。為了達致“嚴格保護”與“合理利用”的平衡，實現生態、經濟、社會綜合效益的最大化，《總體方案》第14條“健全嚴格保護管理制度”中專門提出“除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動”，允許在國家公園區域內開展合理的開發活動（包括原住民相關設施改造、觀光、科研、教育、旅游等），這在一定程度上突破了《自然保護區條例》中過于僵化和不可操作的相關規定，為形成高效、科學的國家公園體制及其法律制度體系提供了重要支撐，為我國建立具有體系性、超前性、漸進性、本土性、協調性和針對性的國家公園立法提供了基礎?！?2〕參見秦天寶：《論我國國家公園立法的幾個維度》，《環境保護》2018年第1期。上述分析可見，通過政黨法治路徑突破《自然保護區條例》中不能適應當前國家公園體制改革需要的規定，為我國國家公園立法提供試點經驗和制度基礎，同樣展現了通過政黨法治推進環境法律制度創新的作用與意義。

3.通過政黨法治方式對國家法律中的原則性規定予以細化

一直以來，我國環境立法受到“宜粗不宜細”理念的影響，普遍存在規定過于原則、缺乏可操作性之弊病，無法為復雜多樣的生態環境保護工作提供足夠的規范指引。〔43〕同前注〔31〕，汪勁主編書，第209頁。在中國特色社會主義法治體系中，解決法律可操作性問題除了優化環境立法質量、強化法律修改力度等傳統措施外，也可以通過政黨法治的方式對某一原則性規定進行細化，推進該領域的生態文明制度建設?？紤]到立法資源的稀缺性、法律文本的有限性和法律修改的嚴格性，其與全面深化改革實踐的緊迫性、全面性存在一定的矛盾，需采取更具靈活性和有效性的制度舉措及時回應生態文明體制機制改革實踐中的突出問題，由此創生了政黨法治發揮作用的制度空間。

生態保護紅線制度的落實是這方面的代表。生態保護紅線是環境資源承載能力得以實現的最小保護空間，以保障生產生活行為不超越自然生態系統的“閾值”，是實現國家生態安全、維持生態系統功能的核心制度，同樣是生態文明體制改革的重要內容之一。2014年修訂后的《環境保護法》對“生態保護紅線”予以法律確認，首次建立了生態保護紅線制度，〔44〕2014年《環境保護法》 第29條第1款規定：“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護?！钡嚓P條款僅為一原則性、宣示性條文，不具備直接適用的可操作性，〔45〕參見陳海嵩：《生態紅線的規范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開》，《現代法學》2014年第4期。仍需國家采取積極措施加以落實。2015年《生態文明體制改革方案》中有關“健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞”的規定，明確了生態保護紅線制度的發展目標與要求。2017年2月，中辦、國辦聯合印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（廳字〔2017〕2號），明確了生態保護紅線“落地”的總體目標、基本原則、具體要求和保障措施，要求在2020年完成全國范圍內的生態保護紅線劃定與勘界定標工作，基本建立生態保護紅線制度，形成一整套以地方黨委政府“屬地管理責任”為核心的生態保護紅線管控、補償與考核問責制度。在黨中央“高位推動”所形成的政治壓力下，各地也相繼出臺了具體政策來貫徹落實《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》中提出的要求，穩步推進生態保護紅線在實踐中的“落地”，目前已有14個?。ㄊ校┩瓿闪松鷳B保護紅線的劃定，環保部也將生態保護紅線的劃定與嚴守情況納入中央環保督察的監督范圍，做到嚴厲追責?！?6〕參見趙瀚文：《生態文明體制改革駛入深水區》，《法治周末》2017年7月25日第1版。通過黨政體制內“目標形成→政策制定→貫徹落實”的路徑實現了《環境保護法》第29條在實踐中的落實，展現了生態環境政黨法治細化國家法律規定的作用與意義。

五、完善生態環境政黨法治的規范路徑

盡管黨內法規和黨的重要政策在推動生態環境法治中發揮了多方面的重要作用，初步形成了具有中國特色的生態環境“政黨法治—國家法治”結構，但也需看到，生態環境政黨法治仍然存在一定的缺陷和不足，需在全面深化改革的進程中加以改進和完善，通過規范化的路徑形成生態環境政黨法治與國家法治相互配合、相互保障的格局。

（一）提升生態環境政黨法治的制度化、規范化水平

生態環境政黨法治的完善，首先需要進一步推進生態環境政黨法治的制度化、規范化水平，適時將較為成熟的制度實踐加以歸納與提煉，制定相應的黨內法規或國家法律，形成相對穩定的規范體系。從前文分析可知，目前生態環境政黨法治的主要規范形態是中辦、國辦聯合發布的政策文件，僅有少部分屬于嚴格意義上的“黨內法規”（即《責任追究辦法（試行）》和《生態文明建設目標評價考核辦法》）。盡管通過黨政聯合發文方式所形成的政策文件也具有一定的規范性，為相應領域的生態文明體制機制改革提供了制度框架，在生態環境政黨法治中發揮著制度性功能，但也必須看到，由于生態環境政黨法治與國家法治之間存在的多層級互動關系，許多前述黨的政策文件已經不僅僅限于黨內事務的調整，而是涉及國家與社會關系、國家與公民關系的調整，此際就有必要將經過實踐檢驗和審核評估后成熟的改革經驗及時上升為國家法律，在國家公權力系統或全社會中加以普遍適用。當然，這一過程并不意味著黨規和國法的此消彼長，而是政黨法治與國家法治兩個規范體系相互間的良性互動，以形成“正和”的制度合力。〔47〕參見秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規和國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》，《法律科學》2016年第5期。

以生態環境損害賠償制度為例予以說明。根據2015年《試點方案》 和2017年《改革方案》 的規定，由國務院授權相應的地方政府（省級政府，后擴大到地市級政府）作為本區域內的生態環境損害賠償權利人，可以向賠償義務人（造成生態環境損害的單位或個人）提起生態環境損害賠償民事訴訟。該制度的核心在于“國務院授權地方政府提起民事訴訟”，在兩年的改革試點中取得了一定成效和較為豐富的實踐經驗，推動形成了“后果嚴懲”的生態文明制度體系，具有目的正當性和實踐有效性。然而，從法律定位上看，目前的生態環境損害賠償制度涉及國家訴訟制度的創設，根據《立法法》的相關規定，〔48〕2015年《立法法》第8條規定“下列事項只能制定法律：……（十）訴訟和仲裁制度”，第9條規定“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。”需遵循法律保留原則而具備明確的法律依據，或具有相同效力等級的規范依據，前述“國務院授權”之規定顯然不符合《立法法》中法律保留原則的要求，這也是目前生態環境損害賠償制度所面臨的合法性困境，理當通過制定相應的單行法加以解決?！?9〕參見郭海藍、陳德敏：《省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的制度困境與規范路徑》，《中國人口·資源與環境》2018年第3期。因此，為了彌補法律空白并強化實施效力，生態環境損害賠償制度需要通過政黨法治的途徑加以創設并在黨政體制內加以強力推進，但在形成相應實踐經驗后，就有必要及時進行歸納提煉，在保留原政黨法治的規范依據（2017年《改革方案》）的同時，由國家法治中的有權主體制定相應法律（制定單行立法或行政法規），或者對相關立法進行修改（如《環境保護法》《民事訴訟法》等），將生態環境損害賠償制度實踐中的成熟措施納入更具穩定性和強制性的國家法律之中，為生態文明體制機制改革提供更加充分的制度供給和規范依據。

（二）強化生態環境政黨法治與國家法治的銜接與協調

生態環境政黨法治的完善需要進一步加強生態環境政黨法治與國家法治的銜接與協調，避免兩者在規范對象和制度措施上的重復和沖突。為了實現黨內法規與國家法律的有效銜接，需要兩者明確各自的規范對象與適用范圍，既不能脫節斷檔，也不能交叉重復，更不能越位錯位?！?0〕參見宋功德：《堅持依規治黨》，《中國法學》2018年第2期。生態環境政黨法治的實踐已經凸顯出這一問題，典型例證是《責任追究辦法（試行）》與《公務員法》《環境保護法》在適用上的相互銜接問題。根據“黨政同責”原則，《責任追究辦法（試行）》將各級黨委和政府中負有相應責任的領導干部納入問責對象，問責的方式包括聲譽責任（誡勉、責令公開道歉）、組織處理（調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等）、黨紀政紀處分（包括黨內紀律處分和行政處分）。而根據《環境保護法》第68條和《公務員法》第九章的規定，不適當履行環保職責的責任人員須承擔法律責任，包括引咎辭職和處分。兩相比較可見，相較于國家法律（《公務員法》 《環境保護法》）的規定，黨內法規（《責任追究辦法（試行）》）在問責的力度和種類上都更為嚴格和全面。此時，針對政府及相關部門中不具有黨員身份之領導干部的環保問責應當適用何類規范就成為一個亟待明確的問題。

對此，有觀點認為，黨政聯合發布的權威文件屬于“黨政合意行為”，可作為相應的執法依據。〔51〕參見宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015年版，第510頁。該主張表面上可直接解決前述法律適用上的難題，即將《責任追究辦法（試行）》視為可直接適用于所有黨委和政府領導干部的規范依據；負有環保責任的相關人員即使不具有黨員身份，也可因其在政府中的公職身份而被問責。筆者并非反對此做法，而是主張應當在適度區分政黨法治和國家法治的基礎上通過法律技術加以規范關聯，解決非黨員領導干部的規范適用問題。生態環境政黨法治與國家法治相互銜接的前提是兩者具有一定的區別，屬于不同的規范體系；若兩者完全混同，則失去銜接的意義。黨政聯合發文是我國黨政體制內為貫徹實施政策文件而采取的通常做法，但主要體現黨的政治領導和決策部署，不可簡單將此理解為黨內法規可任意規范非黨組織、非黨員和黨外事務?！?2〕參見李忠：《黨內法規建設研究》，中國社會科學出版社2015年版，第6頁。

必須承認，《責任追究辦法（試行）》體現了“最嚴格環境保護”的要求，能夠對黨政領導干部造成真正的威懾力，符合生態文明建設的要求，應作為生態環境損害問責的主要依據。為了避免出現責任盲區、因責任人身份而導致一事不同責的情況，非黨員領導干部生態環境損害問責也需參照適用該規定。在黨內法規和國家法律相對區分的基礎上，為實現“最嚴格環境保護”之目標，需要通過法律技術（引致性規范）將特殊情況時的法律適用引導到其他規范，〔53〕此處借鑒了民法上的“引致規范”理論，其是指本身沒有獨立的規范內涵，甚至不具有解釋規則的意義，單純引致到某一具體規范，法官需要從所引致的具體規范的目的去確定其效果的法律條款。參見蘇永欽：《私法自治中的經濟理性》，中國人民大學出版社2004年版，第35頁。實現不同規范體系相互間的有效銜接。具體而言，應當在相應國家立法中增加專門的引致條款，規定“對非黨員領導干部生態環境損害責任的追究，按照有關規定從嚴處理”，在特定情形（非黨員領導干部）時排除《環境保護法》《公務員法》而適用相關黨內法規，〔54〕同前注〔34〕，陳海嵩文。通過法條引致技術實現黨內法規與國家法律的銜接與協調。

六、結語

我國法治建設的歷史與現實決定了必須堅持黨的路線、方針和政策在法治秩序建構中的主導作用?！?5〕參見強世功：《從行政法治國到政黨法治國——黨法和國法關系的法理學思考》，《中國法律評論》2016年第3期。全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系，其中必然包括推進政黨法治以建設法治政黨的內容?！?6〕參見肖金明：《論黨內法治體系的基本構成》，《中共中央黨校學報》2016年第6期。當代中國的生態文明建設與環境法治發展必須在政治系統與法律系統的雙向互動和相互構造中加以展開。生態環境治理中的政黨法治體現了全面推進依法治國背景下中國共產黨執政方式的優化和黨領導國家與社會方式的不斷完善，顯示出在憲法與法律范圍內改進、規范政治運作的現實性。在法治軌道上推進國家治理能力與治理體系現代化，意味著黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規范化和程序化，提高黨的科學執政、民主執政和依法執政水平。〔57〕參見張文顯：《治國理政的法治理念和法治思維》，《中國社會科學》2017年第4期。希冀本文對生態文明建設過程中政黨法治的功能及其與國家法律相互關系的闡釋能為其他領域國家治理體系的完善與優化提供參照與借鑒。