中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)調(diào)研：1.7萬(wàn)億去向何方

霍思伊

4月17日，教育部發(fā)布通知，要求高校科研人員不得弄虛作假，騙取科技項(xiàng)目、科研經(jīng)費(fèi)以及獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)等，并且要求在賦予科研管理更大自主權(quán)過程中，把科研人員從報(bào)表、報(bào)銷等具體事務(wù)中解脫出來。

近年來，中國(guó)的科研管理一直在不斷完善，但仍存在一些體制機(jī)制障礙亟待理清。其中，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)使用，也時(shí)見報(bào)端。

2019年的《政府工作報(bào)告》指出，要開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用。以經(jīng)費(fèi)為抓手，進(jìn)一步給科研“松綁”。

事實(shí)上，在科研投入上，中國(guó)的問題主要不是缺錢，而是這些錢從哪兒來，又去向何方。

近日，以大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院為主的研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布了《中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)報(bào)告（2018）》，首次全面梳理、解讀和分析了中國(guó)2000-2016年的研發(fā)經(jīng)費(fèi)情況。

而從2017年開始，中國(guó)已經(jīng)成為全球第二大研發(fā)國(guó)家，僅次于美國(guó)，全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到1.7萬(wàn)億。然而，無論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，科技發(fā)展規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度的目標(biāo)均沒有實(shí)現(xiàn)，但和目標(biāo)的差距在逐步縮小。

報(bào)告的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授孫玉濤對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，當(dāng)前中國(guó)科技創(chuàng)新的主要挑戰(zhàn)并不是研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模，而是如何優(yōu)化研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，提升研發(fā)經(jīng)費(fèi)使用效率。

中國(guó)已經(jīng)邁入創(chuàng)新型國(guó)家的門檻

從數(shù)據(jù)上看，自2006年《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020 年）》中提出“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略和“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的目標(biāo)以來，中國(guó)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)逐年上漲，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到了19.59%。除了美國(guó)可以和中國(guó)并行，在法國(guó)、德國(guó)、日本、英國(guó)和韓國(guó)等眾多接近水平的曲線中，中國(guó)的增長(zhǎng)曲線則一路向上。

在研發(fā)規(guī)模的絕對(duì)值上，2006年以來，中國(guó)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出相繼超過了韓國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和日本，成為全球第二。

更有代表性的指標(biāo)是“研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度”（簡(jiǎn)稱“研發(fā)強(qiáng)度”），即全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（即GDP）的比重。該數(shù)值表示一個(gè)國(guó)家愿意把多少資源用于研發(fā)活動(dòng)，反映了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)對(duì)科技的重視程度。

報(bào)告顯示，中國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度在2000年還不足1%，2016年已經(jīng)增至2.11%，已超過歐盟15國(guó)平均水平2.09%，但與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)平均水平2.34%還有一定差距。美國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度在2000-2016年一直穩(wěn)定在2.5%以上。

2.5%也是中國(guó)研發(fā)強(qiáng)度2020年要達(dá)到的目標(biāo)。

中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所政策與戰(zhàn)略研究中心主任程如煙曾撰文指出，中國(guó)要在2020年實(shí)現(xiàn)2.5%的研發(fā)強(qiáng)度，有相當(dāng)大的難度，要追上美國(guó)2016年2.74%的研發(fā)強(qiáng)度則需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。

她指出，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度將改變以往迅猛提高的走勢(shì)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫徛仙内厔?shì)。

增速下降，不意味著預(yù)期悲觀。

孫玉濤指出，有些國(guó)家很早就達(dá)到并穩(wěn)定在較高的投入強(qiáng)度，不會(huì)一直增長(zhǎng)，以美國(guó)為例，很早就達(dá)到了2.5%～2.8%。中國(guó)的主要任務(wù)，是把研發(fā)投入強(qiáng)度繼續(xù)維持在2%以上。“研發(fā)強(qiáng)度2%是進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家門檻值。”他說。

報(bào)告指出，自2013年以來，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)4年研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度突破2%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，“一腳已經(jīng)跨進(jìn)了創(chuàng)新型國(guó)家的門檻”。

政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占比逐年下降

雖然中國(guó)的研發(fā)強(qiáng)度在逐年增加，但無論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，都沒有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

根據(jù)報(bào)告，2005年1.3%的研發(fā)強(qiáng)度離“十五”的目標(biāo)1.5%還差0.2個(gè)百分點(diǎn)。“十一五”期間達(dá)到1.71%，距離2%的目標(biāo)仍低了0.29個(gè)百分點(diǎn)。“十二五”階段實(shí)現(xiàn)了2.06%的強(qiáng)度，沒有完成2.2%的目標(biāo)任務(wù)，但差距縮小到0.14個(gè)百分點(diǎn)。

原科技部部長(zhǎng)萬(wàn)鋼指出，研發(fā)強(qiáng)度是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重要指標(biāo)，“十二五”期間沒有達(dá)到2.2%的目標(biāo)表明中國(guó)整體科技投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模不匹配。因此，要想到2020年實(shí)現(xiàn)“十三五”2.5%的目標(biāo)，需要增強(qiáng)社會(huì)各方面的投入。

孫玉濤認(rèn)為，研發(fā)強(qiáng)度沒有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，與中央政府投入經(jīng)費(fèi)的占比逐年下降有關(guān)。

報(bào)告指出，從經(jīng)費(fèi)來源的角度看，1995～2016年，中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)部門來源結(jié)構(gòu)從政府和企業(yè)雙主體轉(zhuǎn)變成了企業(yè)單主體。

在絕對(duì)數(shù)上，企業(yè)來源研發(fā)經(jīng)費(fèi)從300億增長(zhǎng)到約1.2萬(wàn)億，增長(zhǎng)了40倍;而政府來源研發(fā)經(jīng)費(fèi)從約250億增長(zhǎng)到近3200億，只增長(zhǎng)了12.8倍。企業(yè)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超過政府經(jīng)費(fèi)。與此同時(shí)，企業(yè)來源經(jīng)費(fèi)比例從約30%增長(zhǎng)到了70%，而政府來源經(jīng)費(fèi)比例從25%下降到了20%左右。

早在2005年，在發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》之前，負(fù)責(zé)制定綱要的戰(zhàn)略研究專題組組長(zhǎng)、時(shí)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康就指出，結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在工業(yè)化進(jìn)程，全社會(huì)經(jīng)費(fèi)中政府資金所占比例一般在30%～50%之間， 企業(yè)占40%～60%之間。

數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)研發(fā)強(qiáng)度達(dá)到2%時(shí)，美國(guó)的政府來源經(jīng)費(fèi)占比為62.8%，法國(guó)為53.9%，英國(guó)和德國(guó)分別為48.1%和41.8%，日本在1981年邁入2%的門檻，當(dāng)年的政府經(jīng)費(fèi)占比也達(dá)到了27%。

孫玉濤表示，他曾經(jīng)研究過，當(dāng)歐美各國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度為2%的時(shí)候，政府投入的比例很高。“從中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，政府投入比例30%左右比較合適。”

孫玉濤和《中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)報(bào)告（2018）》的另一位項(xiàng)目組成員寧波諾丁漢大學(xué)教授曹聰曾共同撰文建議，到2020年，努力將政府財(cái)政研發(fā)投入占全社會(huì)研發(fā)投入比例提高到30%，逐步接近中長(zhǎng)期規(guī)劃戰(zhàn)略研究提出的目標(biāo)。

孫玉濤指出，政府投入的相對(duì)比例降低，與企業(yè)投入的過快增長(zhǎng)有關(guān)，部分專家認(rèn)為，企業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入存在“虛高”的情況，這和政府鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的政策有關(guān)。在2006年的“中長(zhǎng)期規(guī)劃”中，明確提出在政府增加科技投入的同時(shí)，要強(qiáng)化企業(yè)科技投入主體的地位。

另外，政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)投入的謹(jǐn)慎態(tài)度也和近年來不斷被曝光的科研經(jīng)費(fèi)管理不力有關(guān)。2013年10月的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，時(shí)任科技部部長(zhǎng)萬(wàn)鋼通報(bào)了兩起科研經(jīng)費(fèi)管理不端案，并連用兩個(gè)“憤怒”以表達(dá)他的“無法容忍”。

孫玉濤認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)管理不端案件的背后是整個(gè)管理體制，乃至撥款機(jī)制的問題。例如，科研經(jīng)費(fèi)撥款滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，年初啟動(dòng)項(xiàng)目，年中甚至年末經(jīng)費(fèi)才到賬。“財(cái)政的錢撥下去如果今年沒花完，明年可能預(yù)算就不增加。于是，大家開始思考，怎么才能把這些錢花出去，就出現(xiàn)亂花錢的情況。”他說。

十三屆全國(guó)人大代表、中國(guó)科學(xué)院上海分院院長(zhǎng)王建宇院士表示，多年來，我國(guó)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用采取預(yù)算制，科研經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格按照預(yù)算要求來使用。

預(yù)算制有兩大問題，一是對(duì)人員的經(jīng)費(fèi)投入在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中所占比例太小，二是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按預(yù)算使用，不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點(diǎn)，缺乏靈活性。

對(duì)于此次兩會(huì)期間提出的“包干制”改革，王建宇希望可以解決這兩大問題。“以前我們多次提出過這方面建議，這次寫進(jìn)政府工作報(bào)告，說明真正給科研人員松綁了。”

應(yīng)用研究缺乏關(guān)注

“每年的兩會(huì)，我們都在說基礎(chǔ)研究，但少有人關(guān)注應(yīng)用研究。”孫玉濤說。

報(bào)告發(fā)現(xiàn)，1995～2016年，中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)比例基本上維持在5%，應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)從26%下降到了10%，試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出從69%增長(zhǎng)到了85%。

基礎(chǔ)研究加應(yīng)用研究，合起來可以被稱為“科學(xué)研究”。報(bào)告指出，中國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)中科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)比例僅占15%。

報(bào)道指出，中國(guó)科學(xué)研究的主要問題不僅是基礎(chǔ)研究投入不足，更重要的是應(yīng)用研究差距比較大，不到美國(guó)和日本的一半，與英國(guó)和法國(guó)的差距更大。2015年，英國(guó)的應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)投入占比已經(jīng)達(dá)到了43%，法國(guó)為38%。

從經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行部門看，1995～2016年，無論是企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)還是大學(xué)，研發(fā)經(jīng)費(fèi)中應(yīng)用研究的投入比例都在下降。企業(yè)應(yīng)用研究投入比例由14.51%下降到3.04%;研發(fā)機(jī)構(gòu)研發(fā)從31.08%下降到了28.41%;大學(xué)從55.08%下降到 49.28%。與之相對(duì)，研發(fā)機(jī)構(gòu)和大學(xué)的基礎(chǔ)研究投入比例都有很大的增長(zhǎng)。

報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)占研發(fā)經(jīng)費(fèi)比例偏低已經(jīng)成為一個(gè)重要挑戰(zhàn)，特別是應(yīng)用研究比例偏低沒有引起應(yīng)有的關(guān)注。

孫玉濤告訴《中國(guó)新聞周刊》，應(yīng)用研究占投入比偏低，和中國(guó)整體的創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)有關(guān)。在美國(guó)，大部分應(yīng)用研究，由企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，高等院校主要從事基礎(chǔ)研究。而在中國(guó)，研發(fā)機(jī)構(gòu)也開始從事試驗(yàn)發(fā)展，與市場(chǎng)接軌，不再主攻應(yīng)用。

轉(zhuǎn)變從科研院所的企業(yè)化改制開始。1987年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》和《關(guān)于推進(jìn)科研設(shè)計(jì)單位進(jìn)入大中型工業(yè)企業(yè)的規(guī)定》，推動(dòng)技術(shù)開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)企業(yè)化轉(zhuǎn)制。1998年，原隸屬于中央政府機(jī)構(gòu)的242個(gè)科研院所，以及所有隸屬地方政府的科研院所全部轉(zhuǎn)制，直至2001年全面完成。

孫玉濤表示，改制之后，由于面向市場(chǎng)，且無法獲得財(cái)政撥款，很多科研院所出于自負(fù)盈虧的考慮，轉(zhuǎn)做試驗(yàn)發(fā)展，應(yīng)用研究的項(xiàng)目大幅減少。

報(bào)告指出，1995年研發(fā)經(jīng)費(fèi)中應(yīng)用研究的經(jīng)費(fèi)占比還有26%，到了2006年，這個(gè)數(shù)字迅速下降到17%，2016年降至10%。

他認(rèn)為，改制以后，雖然科研院所更加市場(chǎng)化，但目前的主要問題是，大學(xué)和科研院所的定位存在重疊，二者都既做基礎(chǔ)，又做應(yīng)用。尤其是科研院所，其功能定位需要重新思考。

孫玉濤建議，大學(xué)還要回歸到基礎(chǔ)研究，以中科院為核心的科研院所可以加大對(duì)應(yīng)用研究的投入。未來，可能會(huì)有一部分企業(yè)嘗試進(jìn)行應(yīng)用研究。在美國(guó)，應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)中的1/3～1/2來自企業(yè)的貢獻(xiàn)。

如此一來，將來基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究加起來，經(jīng)費(fèi)投入占比應(yīng)該從現(xiàn)在的15%增加到30%。

“這不是一個(gè)短期的過程，具體達(dá)成的時(shí)間很難預(yù)測(cè)，但從中國(guó)目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求來看，應(yīng)該會(huì)在近這幾年出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的苗頭。”孫玉濤說。