中國國家級新區的歷史類型及其演變邏輯
——以功能定位為核心的解讀

張夢時，郭御龍

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

一、問題的提出

國家級新區（以下簡稱國新區）是國家體制機制改革的先行區，也是國家創新經濟發展的示范區，承擔著不同于傳統行政區和其他經濟開發區的職責與功能，在國家改革開放和現代化建設大局中有著重要的戰略位置。自1992年國務院批復設立上海浦東新區至2017年雄安新區的成立，國新區的發展已經歷25年有余。國新區作為一種重要的區域發展模式，研究其時間序列，分析其歷史演變規律，對今后的學術研究與實踐發展具有重要意義。

在學術界，隨著中國區域一體化的不斷深入以及國新區的頻繁設立，國新區的相關研究為越來越多的學者所關注。已有許多研究關注國新區的設立意義、行政體制和具體功能，如從多個視角總結了國新區發展的行政邏輯[1]，并對比分析了國新區的行政管理體制[2][3]3[4]、從區域協同發展角度論述國新區的積極作用等[5]。但是目前學術界對于國新區還沒有形成一個系統的認識。究其原因，主要在于每個國新區所處的發展階段具有差異性，由此導致各個國新區的特征和功能定位不同。通過劃分國新區的發展階段，在差異中探尋國新區規劃建設的一般規律，總結國新區演變歷程，歸納同一階段國新區的共同特征，區分各個階段之間的不同。不僅能為判斷國新區所處的發展階段提供依據，也利于將國新區與國外新區的研究成果置于一個較為統一的研究框架中，更好地借鑒經驗進行國新區建設。

在實務界，目前改革開放進入新的歷史階段，黨的十九大報告中提出要“高起點、高規劃、高標準”建設雄安新區，黨的十九屆三中全會又將雄安新區的規劃建設與京津冀的協同發展高度結合，推進國新區的發展建設具有重要戰略意義。如何有效建設國新區成為“體制機制改革的新高地”？首先要清楚國新區的演變歷史，即1992年以來國新區的發展歷程，厘清國新區背后的演變邏輯。其次要分析在當前階段國新區的主要特征，尤其是功能定位有哪些？將來國新區的演變趨勢是什么？

基于以上問題，本文在梳理國新區設立的批復文件和相關研究成果的基礎上，以功能定位作為主要維度，用以劃分國新區的歷史階段，進而探尋其演進規律，在經濟發展新常態的時代背景下，對將來一段時間內國新區的發展趨勢做出展望。

二、“經濟特區”型的國家級新區：1992-2010年

“經濟特區”型的國家級新區主要是指在1992年至2010年期間設立的上海浦東新區、天津濱海新區和重慶兩江新區。這一時期設立的國新區主要是作為經濟特區的延續。所謂“經濟特區”，在廣義上是指在主權國家或地區的內部劃分一部分區域推行不同于其他區域的優惠政策，用以構建較為安全開放的投資環境，從而實現國家或地區經濟繁榮的目標。[6]10狹義上，中國的“經濟特區”特指設立的深圳市、珠海市、汕頭市、廈門市和海南省這五個綜合型經濟特區。

（一）“經濟特區”型國新區的設立背景

改革開放之初，客觀上需要在舊體制與既得利益網絡相對稀薄的區域尋找新的發展起點，試驗新制度，從而率先推進改革進程。在這一大環境下，以深圳為代表的經濟特區得以設立。作為中國改革開放的“窗口”和“排頭兵”，“深圳模式”在取得成果并總結發展經驗后，需發揮其“試驗推廣”的作用。[7]而在1988年增設的海南經濟特區，由于其自身發展條件的限制，在起步發展階段并沒有達到中央批復設立時的預計期望。為了維持對于“深圳模式”的信心，中央亟需尋找另一經濟增長點復制這一發展模式，從而實現由點及面，將其改革經驗推廣至擁有更多重量級產業的中國內陸地區。在此特殊背景下，冠以“國家級新區”身份的上海浦東新區于1992年應運而生。

在1990年時任國務院總理李鵬就曾正式宣布中央允許在上海浦東地區實行部分經濟特區的政策，[8]1308隨后中央于1991年公開授意上海浦東新區將是最后一個得到官方批復的經濟特區。由此可見，這一時期設立的浦東新區可以看作是“經濟特區”發展模式在中國內陸的一種延續。而天津濱海新區起步建設時間與上海浦東新區的設立時間大致相同，但直至2006年濱海新區才正式加入“國家隊”行列，重慶兩江新區也直到2010年才正式得到國家批復。雖然濱海新區和兩江新區的設立時間相對較晚，但并沒有影響到其享有與浦東新區同樣的類似于經濟特區的優惠政策。這三大新區均被列為國家級的綜合配套改革示范區，且均享有級別較高的行政管理權限。

（二）“經濟特區”型國新區的特點

1.享有特殊的財稅優惠政策

在中國，經濟特區的特殊性在于中央對其宏觀政策的制定與引導，尤其是經濟層面的政策紅利。[9]“深圳模式”得以成功除了依靠自身的資源優勢之外，還在于其享有的政策紅利，尤其是財稅方面的優惠政策。經濟特區通過實行特殊的稅收、外貿與金融優惠政策吸引外商投資，如進口生產資料可獲得免稅和征收15%的企業所得稅等。深圳經濟特區正是充分挖掘政策優惠的潛力，抓住先機，積極創新，成為改革開放的“排頭兵”，實現自身的高速發展。

作為經濟特區的延續，這一時期設立的國新區也同樣享有特殊優惠政策。如浦東新區內的“三資企業”所得稅同樣按照15%的稅率計征，且出口產值達到企業年產值70%以上的，按照10%征收所得稅。同時，區內企業進口的自用生產管理設備均予以免稅。此外，在中央1990（100）號文件中規定，在新區建設的頭五年時間中，新增的財政收入全部自留給新區的進一步開發。而濱海新區同浦東新區一樣都得到了中央政府的專項財政資金支持，在2005 至2009年間還享受到中央財政每年10 億元的專項支持。兩江新區內企業減按15%稅率繳納所得稅的申請門檻降低，且除享有與浦東新區和濱海新區相似的財稅優惠政策外，還另享西部開發的特殊政策支持。國家優惠財稅政策的扶持為國新區創立之初的原始積累作出了重要貢獻。與后期增設的國新區相比，浦東新區、濱海新區和兩江新區享有最大限度的國家政策支持。

2.承載綜合性經濟功能定位

國外學界對“經濟特區”的概括則較為寬泛，功能相對單一的出口加工區（EPZs）、自由貿易區（FTZs）和科技研究園區等均屬于經濟特區的范疇，而不單單指中國的綜合型經濟特區。中國的經濟特區是一個包含了出口加工區、自由貿易區、科技研究園區、自由港和國際金融區等區域的綜合體。[10]65

與中國的經濟特區相類似，這一時期設立的三個國家級新區均被列為國家級的綜合配套改革示范區。[11]13在功能定位方面，浦東新區覆蓋了外高橋保稅區、金橋出口加工區、陸家嘴金融貿易區、張江高科技園區、孫橋現代農業開發區和華夏文化旅游區等開發區的功能，形成了綜合性經濟區域，并在此基礎上圍繞服務型經濟進行體制機制改革創新。濱海新區則囊括了臨空產業區、先進制造業產業區、臨港工業區、濱海高新技術產業開發區、海港物流區、濱海旅游區、中新天津生態城和天津港等開發區的具體功能，在經濟和社會領域圍繞高端制造業進行體制機制改革創新。兩江新區則在容納江北嘴中央商務區、龍興先進制造區和蔡家高新技術產業區等十大功能區的基礎上，形成了包括現代服務業和制造業的都市綜合性新區，著重統籌城鄉發展。由此可見，國新區發展初期的三個國新區承載著更為復雜的經濟發展與社會建設功能，是功能齊全的綜合性國新區。

三、“經濟開發區”型的國家級新區：2011-2016年

“經濟開發區”型的國家級新區主要是指在2011年至2016年期間設立的舟山群島新區、蘭州新區和南沙新區等15 個國新區。這一時期得到密集批復的國新區主要承擔著行政級別較高的“經濟開發區”的功能定位。所謂“經濟開發區”并沒有嚴格統一的學術定義，一般是指政府通過一定程序給予優惠政策設立的專門性經濟區域，[12]3以此區別于中國對綜合性經濟特區的定義。中國的開發區與其他國家設立的經濟特區在類型等方面有諸多共通之處，[13]231如中國的開發區也泛指各類經濟技術開發區、高新技術開發區、自由貿易區和出口加工區在內的各類經濟型特殊區域。

（一）“經濟開發區”型國新區的設立背景

在中國改革開放初期，“經濟特區”的發展模式取得了顯著成就。但是綜合性區域發展模式對于原區域基礎設施的要求較高，且起步發展時需強有力的優惠政策扶持，大范圍推廣的成本過高。而單一功能的經濟區域設立的成本較低且易于效仿。因此，在借鑒“經濟特區”發展模式的基礎上，1985年中共中央、國務院提出在長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲三個區域建立沿海專門性經濟開發區，實行經濟特區的某些政策。隨后便興起了開發區建設熱潮。同理，在國新區創立初期的綜合配套改革得以成功后，出于平衡區域經濟和配合重大戰略實施的考量，中央亟需增設一批國新區進行專項領域改革。因此，從2011年批復設立浙江舟山群島新區至2016年批復設立江西贛江新區期間陸續增設了15 個國新區，在借鑒設立初期三大國新區發展模式的基礎上，在專項的功能范圍內進行配套的改革試驗。

（二）“經濟開發區”型國新區的特點

1.財稅優惠政策縮減

優惠政策通常是為了解決某一時期內的發展問題而采用的特殊手段，有著復雜的時代背景，體現了享受該政策對象的特殊性。維護社會公平是現代政府治理的重要原則，特殊的優惠政策帶來的不平等致使它無法具有普遍性和持續性。因此，在“經濟特區”發展模式運行穩定后，為了進行大規模推廣，縮減經濟開發區優惠政策不可避免。如經濟開發區內僅生產性外商投資企業可減按15%繳納企業所得稅。因此，在優惠政策縮減的情況下，經濟開發區充分利用了區域內資源，將有限的優惠政策內化為政策優勢，保持該發展模式的生命力。[14]

與經濟開發區相同的是，這一階段增設的國新區也同樣面對政策支持力度縮減的問題。在特殊的歷史時期，為樹立“國家級新區”的品牌，推動這一發展模式的成功運行，中央需要提供特殊的政策利好點和級別較高的行政管理權限。因此，在宏觀層面，中央加強了對初期階段設立的浦東新區、濱海新區和兩江新區的建議指導，且為保證中央層面的意見落地，國家各部委都直接參與了國新區的建設進程。但是隨著時代環境的變遷以及國新區數量的增加，中央很難直接介入所有國新區的建設發展。從國新區的批復文件中可看出，中央正在將引導國新區發展的任務逐步交付給地方政府，尤其是省級政府，要求其切實落實對于國新區建設的組織領導。自2011年批復設立蘭州新區后，財稅優惠政策越來越少，國新區的優勢也從財稅政策扶持變為“先試先行”的試驗高地，這一變化直接影響到國新區招商引資的力度。而到了2014年之后設立的國新區更是幾乎得不到任何國家財稅優惠政策方面的支持。

2.承載專門性經濟功能定位

與經濟特區相比，經濟開發區的功能定位相對單一，具有較強的專業性。如發展競爭性加工產業的出口加工區、有足夠航線保障和物流支持的自由貿易區、著重發展高新技術產業的高新技術開發區，同時還有致力于吸引金融機構與非金融機構的金融貿易區、利用旅游環境優勢吸引投資開發的旅游開發區等等。

在這一階段設立的國新區，同樣也承載著專門性更強的功能定位。如，浙江舟山群島新區作為中國海洋綜合開發試驗區，依托臨港工業、物流、漁業和旅游等產業支柱，形成具有現代海洋經濟特色的開放經濟體系。蘭州新區依托新材料、裝備制造、臨空加工制造等產業推進西部大開發戰略的縱深發展，實現高新技術產業研發轉型。南沙新區主要致力于建設粵港澳全面合作的示范區域。貴安新區則通過打造具有航空航天特色的制造業基地，輔以建設綠色食品生產加工基地和旅游休閑開發區，來探索一套欠發達區域后發趕超的路子。[15]43-47由此可見，相比于上一階段設立的綜合配套改革試驗區，這一時期增設的國新區功能定位更加細化，著重發展特色產業，通過專項改革配合相關戰略使命的落地實施。

四、“新城”型的國家級新區：2017年之后

“新城”型的國家級新區目前是指于2017年批復設立的河北雄安新區。在功能定位方面，這一階段設立的國新區與之前設立的國新區產生了較大的差異，不僅承擔著綜合性的經濟改革任務，同時也擔當了更多的社會建設發展使命，屬于“新城”型國家級新區。

“新城”在廣義上是指“城市規劃設計的一種模式，用來重新安置大城市的居民住宅、醫院、工業等場所以及文化、娛樂和購物等中心，從而形成一個新的、相對自主的新社區”[16]。國外學界對于“新城”研究的起步較早，包括田園城市（garden city）、衛星城（satellite city）、廣畝城（broadacre city）和邊緣城市（edge city）等在內的諸多概念均屬于國外新城研究的范疇。國內對于“新城”研究的起步相對較晚，最早可追溯至1950年梁思成和陳占祥共同提出的《關于中央人民政府行政中心區位置的建議》，即“梁陳方案”。

（一）“新城”型國新區的設立背景

在首批經濟開發區成功運作的激勵下，上千個主要由基層政府舉辦的經濟開發區在很短時間內得以建立。但是，由于中國投資總量相對穩定，經濟開發區數量激增分散了投資的集聚度，爛尾工程頻頻出現，造成了大規模的耕地占用與資源浪費。因此，在1993年前后開展了對于經濟開發區的集中清理整頓，經濟開發區設立的準入門檻得到提高。但是，在大規模的經濟建設和數量不斷增加的經濟開發區背后，出現了生活條件惡化和城市無序發展等社會問題，尤其在大型城市中體現的更為顯著。在19世紀末期的英國就曾出現過相似問題，英國學者埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）在出版的《明日：一條通往真正改革的和平道路》（Tomorrow—A Peaceful Path to Real Reform）一書中提到開啟“新城運動（The New Town Movement）”的解決措施，建立環繞中心城市的小規模城市新組群。[17]中國出現此類城市發展問題的時間較晚，在借鑒國外成熟經驗的基礎之上，中國學界也逐漸開啟對于“新城”模式建設的研究。而作為“先試先行”的改革試驗區域，國新區便率先轉型，試行“新城”發展模式用以緩解“大城市病”。

2017年初得以批復設立的河北雄安新區，無論是在官方發布的文件上還是媒體的相關報道中，均被提升至“千年大計、國家大事”的戰略高度。這便是在當前的時代背景下，中國在吸納國際經驗的基礎上，結合國情，開展的一次緩解“大城市病”的嘗試。正確理解雄安新區，不僅需要與之前設立的所有國新區進行縱向比較，同時也需要與北京的副中心—通州進行橫向比較。這兩個區域在規劃之初均被報導為“千年大計、國家大事”。這不僅僅是因為雄安新區與通州的規劃建設時間相近，同時也因為二者均為京津冀協同發展戰略的組成部分。從概念上看，通州作為城市副中心（sub-CBD）是特大城市—北京在擴張發展階段出現的發展模式，也即在北京市內部規劃出一片區域用來分散中心城區的部分功能并緩解發展壓力。但是，此類發展模式可能會形成城市“攤大餅”式發展。而另一種發展模式，即雄安新區作為副中心級城市（sub city center）出現于北京市發展的成熟階段，也即跳出城市，在北京市外圍建立一個可疏散中心城區部分功能的新城，從而由單一的特大城市走向網絡型的城市群。這是雄安新區作為一個改革試點釋放出的國新區轉型信號，預示著今后國新區的發展方向可能會逐步走向新城，成為網絡型城市群形成的重要連接載體。由此可見，部分新聞報道與學術研究還將雄安新區與深圳特區、浦東新區放在同一高度進行比較。這也存在一定的道理，因為三者都處于轉折點的位置：深圳特區是中國“新區”類改革試驗的開端；浦東新區是將“經濟特區”模式推廣至中國內陸的轉折；雄安新區則是從“新區”向“新城”方向轉變的創新性嘗試。

（二）“新城”型國新區的特點

1.重新獲得優惠政策支持

雄安新區在規劃設計之初就由中央牽頭決策與推動，河北省、京津冀協同發展領導小組辦公室會同中央和國家機關有關部委、專家咨詢委員會等方面共同編制雄安新區建設規劃。雄安新區的規劃目標是力圖建設成為高質量高水平的現代化城市，承接京津冀城市群建設戰略的實施。同時有效承接北京的非首都功能，為解決“大城市病”提供中國方案。但是，考慮到中國相對缺乏“新城”模式的建設經驗，且受到河北省自身資源條件的制約，若不提供強有力的優惠政策完成原始積累，規劃方案便很難開展與實施。

因此，在雄安新區的規劃方案中特別指出要將其打造成為體制機制新高地，發揮其對深化改革開放的引領和示范作用。例如，在財稅金融改革方面，對符合稅制改革和新區建設方向的稅收政策，將在先行的制度框架內優先實施，支持國家級別的交易平臺等重大金融項目先行先試。而河北省國稅局也在總結國外經驗，結合之前國新區稅收政策實際的基礎上，提出了16 條稅收政策建議，其中對入駐雄安新區的企業增值稅留抵稅額予以退稅和企業所得稅 “三免五減半”等6 條建議均被采納。中央優惠政策是為了解決國新區起步建設中遇到的特殊問題，如何正確利用優惠政策培養自主建設發展的能力、如何將政策優勢內化為持續的生命力，都將是雄安新區的今后建設過程中需要面對的問題。

圖1 國新區的階段性特征

2.在承載綜合性經濟功能的同時，還承擔了完備的社會功能

從“新城”的定義中可見，“新城”的功能定位不僅涵蓋了工商業等經濟領域，同時也包含了居民住宅、醫療教育和文化娛樂等各個方面，是一個相對獨立的新社區。而作為“新城”型的雄安新區，在有序承接北京非首都功能的起步過程中，集聚一批包含大數據、人工智能和互聯網在內的前沿信息技術產業，引進包括現代金融、總部經濟和生物技術等在內的重點項目，重點承接了企業總部和金融機構、高校和科研院所、醫療機構和事業單位等幾大功能。同時進行城市外圍五個組團的分工建設，布局電子信息、生命科技、文化創新、軍民融合和科技研發等產業，與起步區的產業建設相輔相成。在承接經濟和社會功能的同時，加強生態環境的建設，從而形成宜居宜業的現代化新城。

五、結語

國新區是一個復雜的系統，由于設立時間、資源稟賦的差異和國家政策取向的不同，國新區發展呈現出階段差異性。從功能定位的維度可將國新區的演變歷程劃分為三個階段：“經濟特區”型國新區、“經濟開發區”型國新區和“新城”型國新區。“經濟特區”型國新區承擔著綜合性的功能定位，也享受著國家特殊的優惠政策扶持。而“經濟開發區”型國新區的功能范圍有所縮減，承擔著專項型的功能定位，國家的優惠政策支持力度也大幅度減少。“新城”型國新區的功能定位則出現了較大轉變，從以經濟建設為主開始轉向社會的建設與發展，國家也配套了較大力度的優惠政策扶持。

從國新區發展階段的演進過程中也可看到中國經濟與社會發展規律的歷史縮影。“經濟特區”型國新區的建設階段正處于改革開放初期，改革發展的阻力較大，相關建設經驗也相對短缺，國家需集中力量在受到舊有體制和既得利益影響最稀薄的地區進行發展試驗，用以維持對于這一建設模式的信心，并向擁有更多重量級產業的中國內地進行推廣。在這一發展模式獲得成功并得到認可后，隨著改革開放向縱深發展以及國家均衡性發展戰略的依次出臺，集中建設國新區已不符合新的發展形勢。因此，為了配合國家發展的戰略計劃，同時也為了大規模推廣國新區發展模式，國新區的建設模式轉向了承擔專項改革任務的“經濟開發區”型。而隨著國家經濟發展步入平穩階段以及新型城鎮化的深入推進，部分地區已出現了“大城市病”等發展難題。作為改革創新的先行者，國新區的功能定位也開始從經濟建設開始轉向社會建設。

目前，在經濟發展新常態的時代背景下，國新區的發展正處于“新城”型的建設初期。作為釋放改革信號的創新平臺，“新城”型國新區的批復設立，在一定程度上預示著接下來新城建設或將成為國新區建設的主要方向，“大城市病”的日趨凸顯也將成為城市轉型發展亟需解決的問題。國新區功能轉型的實現不僅需要國新區自身及其所在的省份的共同推進，也需要整個區域乃至國家的支持與配合。自雄安新區成立后，國家便相繼出臺了優惠政策鼓勵雄安新區的規劃建設。如2019年1月國務院批復了《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》，力求將雄安新區建設成為綠色低碳之城、創新發展之城和智能之城，為雄安新區的規劃建設指明方向。而在2019年的《政府工作報告》中也提到要高標準建設雄安新區，緩解北京非首都功能，從而實現京津冀的區域協同發展。由此可見，雄安新區的建設不僅與整個首都圈的發展關系密切，也影響著國家區域性經濟布局的戰略調整。

總體而言，劃分國新區的歷史類型不僅可以展現其自身的演進規律，在總結以往發展經驗的基礎之上結合新時代的新形勢預測今后的發展方向，也可以揭示出整個國家經濟與社會的發展規律，具有一定的學術和實踐價值。在學術界，對國新區發展階段的辨識及研究，可作為研究國新區發展模式的簡便方法，也可當作一個解讀國新區演變規律的切入點。而在實務界，通過對比研究整個發展進程中的國新區，揭示其演進的原因及規律，展現改革開放后中國區域戰略的歷史進程，對經濟建設新常態下國新區的發展做出前瞻和預測。國家級新區的發展任重而道遠，需要長時間、分階段的建設，既不能一蹴而就、也不可能做到一勞永逸。在總結國新區演變規律的基礎上，正確判斷國新區在規劃建設過程中其所處的發展階段，避免盲目模仿、跟風建設，要因時制宜設立與建設國新區，最終實現區域的協同發展。