本案該不該處罰承租人

◎張趁心

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本案該不該處罰承租人

◎張趁心

案 例

某鄉供銷社原有下屬計劃經濟年代棉花收購站一處，面積2.3畝，有舊房5間，由于供銷社經營業務調整，多年不再收購棉花，該地一直長期閑置。2016年鄉供銷社未經國土資源部門批準，以20萬元期限20年出租給王某建賓館，雙方簽訂出租合同并對合同進行了司法公證。隨后，王某將舊房拆除重建一座三層的賓館。國土資源局發現后對該鄉供銷社立案調查處理，做出沒收違法所得，并處違法所得一定比例的罰款。但在對承租方應該不應該處罰的問題上產生了兩種意見：

第一種意見認為應該處罰承租人。

雙方簽訂的出租合同違反了《土地管理法》第二條第二款規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”依據《土地管理法》第七十三條“買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”的規定，應由國土資源部門立案調查，將違法建筑物移交財政部門給以沒收。

第二種意見認為：不能對承租人進行處罰。

因為承租人是通過簽訂出租合同的方式取得該地一定期限內的土地使用權，如果違法那是供銷社違法出租，首先應該追究供銷社非法出租土地的責任，而不應該追究承租人的責任。因為出租人出租所以承租人才承租，承租人沒有過錯，承租方建設賓館是不是違反雙方簽訂的出租合同，應由法院做出裁定，屬于民事行為的范疇，是另一種法律關系，不是土地管理法調整的范圍。因此只能處理出租方某鄉供銷社，不能處理承租方王某。

分 析

筆者認同第一種意見。就本案而言，該鄉供銷社和王某通過簽訂出租合同的方式將棉花收購站的使用權進行了再次轉移，而且還進行了司法公證，表面上看是出租，實際上進行了變相的非法買賣，以出租形式掩蓋違法買賣行為。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條對劃撥土地使用權的出租有著嚴格的限制條件，對劃撥國有土地使用權的出租應當具備直接補交出讓金或者以出租效益抵交出讓金的條件方能出租，顯然供銷社的行為不具備以上條件。

一旦發現這種違法行為，執法部門只能先對出租方供銷社進行查處，而對正在施工的承租方則沒有適用的法律條款和手段進行制止和處罰，因為不屬于直接的非法占地，只有在國土資源部門對出租方下達的《行政處罰決定》生效以后，出租方無異議或者雙方出租的民事合同經過法院撤銷的情況下，依據《土地管理法》第七十三條才能對承租方的建筑物移交財政部門進行沒收。

雖然《行政處罰決定》生效后可以間接認定雙方出租的民事行為違法無效，但是國土資源部門無資格、也無權力直接認定雙方出租行為的違法性，一旦過早介入或者同時對出租方、承租方予以處理，國土資源部門可能要承擔承租方提起的行政復議或者起訴的法律后果。

同時，供銷社主要負責人涉嫌犯罪。通過變相出租實際上造成了劃撥國有土地使用權的長期轉移，實則是國有資產的流失。供銷社一旦要解除合同收回該土地使用權，必然會給承租方經濟補償，到頭來得不償失，損害的還是國家的利益，所以應該追究供銷社主要負責人私自買賣劃撥國有土地的刑事責任，以儆效尤。

反 思

筆者從事執法監察工作多年，從執法者的角度和立場看，無論是現行的《土地管理法》還是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，都是對集體土地或者國有土地合法擁有者限制和處罰的條款較多，但對通過其他違法途徑（比如非法出租和轉讓）取得使用權的單位和個人進行處罰的條款尚不確切或者不清晰，特別是對正在施工的違法建筑物的制止缺乏有效手段，有時顯得力不從心甚至束手無策，導致在日常執法操作中存在一定的困難和風險，這也是國土資源法律法規亟待修改和完善的地方。

（作者單位：西華縣國土資源局）