城市更新背景下城市設計對規劃權博弈影響研究

黃 玫

1 背 景

1.1 城市更新

改革開放40年來，城市高速發展，一二線城市建設以前所未有的速度向外擴張，迅速鋪開，帶來了許多大城市病，隨著人們認識的提升，追求數量逐步轉向追求質量，高速發展轉向高質量發展，城市的建設規模也由增量轉向存量，比如北京和上海的2035版城市總體規劃都提出了建設規模不增加的要求。城市內部完全空白地塊平地起的新建建設也逐步被修修補補的更新建設所取代，原本由城市新建為主設定的制度規則已經不適應以更新為主的建設模式。新建建設時規劃部門所要求的規劃條件、審批流程等，也逐漸無法適應更新的建設模式。羅伯茨[2]將城市更新定義為“用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題；應該致力于在經濟、社會、物質環境等各個方面對處于變化中的城市地區做出長遠的、持續性的改善和提高”。圖羅克[3]指出城市更新具有“由在不同利益相關者之間活動的不同形式的參與者構成，合作形式多種多樣”的特征。[1]李明、朱子瑜等人認為，“存量規劃時代，城市物質空間形態基本已經固化，理想化系統設計的空間越來越小，更多時候是反映一種價值觀念共識的達成，以及相應的價值觀念的傳播與配套政策的指引”。[4]

2018年10月24日，習近平總書記在廣東調研考察廣州市荔灣區西關歷史文化街區永慶坊時指出，城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。這也是從中央層面再次指明城市更新背景下，規劃應該注重的方式、路徑。

1.2 規劃權

“規劃權”指對空間資源支配、使用的規劃權利。在宏觀層面，不論哪個國家，這個規劃權的主導都是政府部門，特別在涉及公共利益的支配上，“規劃權是政府為實現公益目的、保護公眾利益而對土地與城市空間進行調整與布局的權利”[5]，具有先天的公益性；但在中觀及微觀層面，規劃權就存在多方主體，主導方也更加多元化。規劃權一般分為編制、審批、實施、監督階段，其中，對外部產生實質性結果的是實施階段，造成實施結果的決策基本是在編制階段即已形成，城市設計作為一種規劃手法，在規劃權編制階段對決策博弈產生了影響。

1.3 博弈論

博弈論是一門研究對抗沖突中最優解問題的學科，是由馮·諾伊曼和奧斯卡·摩根斯坦恩在20世紀初創立的，其英文Game Theory（游戲理論）正是這一理論由來的體現，它也被稱為對策論，研究在相互依存情況下的理性行為及其結果。[6]空間資源具有社會屬性，這也是物質生產要素的重要組成部分，對空間資源的配置和占有一直以來都是社會經濟生活中極易產生沖突的領域。尤其是參與博弈的各方目標不一致時，很難達到博弈的均衡點，如何校正出現偏差的目標，就需要在規劃權編制和實施階段利用政策進行校核。

城市更新作為一種區別新城建設的模式，是城市發展的必然階段，由于其利益相關者眾多、參與方的合作形式多樣，涉及的規劃權博弈關系也更為復雜。因此，在城市更新的背景下引入博弈論的策略分析，對國土空間規劃權的實施中政府部門制訂相關政策，具有極大的應用價值。

2 城市設計的作用

城市設計是一種規劃手段，更是一種規劃方法，它以中觀、微觀層面的設計手法，將宏觀層面的規劃愿景立體化、可視化和傳統色塊化的規劃總圖、枯燥的指標體系相比，這種三維方式便于公眾理解規劃師的規劃意圖。因此，20世紀中葉以來，在國外城市規劃實務中被廣泛應用。在《城市規劃編制辦法》1991版的第八條“在編制城市規劃的各個階段，都應當運用城市設計的方法，綜合考慮自然環境、人文因素和居民生產、生活的需要，對城市空間環境作出統一規劃，提高城市的環境質量、生活質量和城市景觀的藝術水平”。這是第一次在部門規章層面給予城市設計明確的界定，說明了城市設計與城市規劃的關系。但之后2005版的《城市規劃編制辦法》刪除了這一表述，導致一段時間內城市規劃不太重視城市設計的作用，“千城一面”的負面報道層出不窮，中央領導多次批示，將此問題擺在城市規劃的面前。于是在2017年，當時的城鄉規劃主管部門的住房城鄉建設部制定頒布了《城市設計管理辦法》，其中第三條明確了城市設計的概念，“城市設計是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段，貫穿于城市規劃建設管理全過程。通過城市設計，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局、協調城市景觀風貌，體現地域特征、民族特色和時代風貌”。之后，各地也陸續出臺了管理辦法、編制要求等，不斷加強對城市設計的應用。城市更新背景下，城市設計作為城市規劃的一種重要輔助手段，比白布上勾畫藍圖、夷為平地后的直接新建更多需要考慮周邊環境的影響，在功能轉變的同時仍然保持形式的和諧共處，因此城市設計的作用也尤為重要。從這個角度來說，城市設計是從宏觀上對城市結構、城市風貌的定位，是引導性綱領文件，也是解決宏觀的城市開發與自然環境問題的手段。[7]

2.1 總體規劃階段

《城市設計管理辦法》（住建部令35號）第八條規定“總體城市設計應當確定城市風貌特色，保護自然山水格局，優化城市形態格局，明確公共空間體系，并可與城市（縣人民政府所在地建制鎮）總體規劃一并報批”。

《天津市城市設計編制要求（試行）》中“1.2編制層次”明確“總體城市設計，指從宏觀層面研究確定城市總體風貌和空間格局，協調城市自然生態及人文資源稟賦，提出改善城市景觀形象和空間環境質量的總體目標，構建體現城市價值的整體格局、空間形態與人文活動場所的總體框架”。

《青島市城市設計管理辦法》第十條規定“總體城市設計是針對城市、縣編制的城市設計，與城市總體規劃相對應?？傮w城市設計應當確定城市風貌特色，塑造城市歷史文化，保護自然山水格局，優化城市形態格局，明確公共空間體系，并劃定城市設計的重點片區”。

2.2 控制性詳細規劃階段

《城市設計管理辦法》（住建部令35號）第十四條規定“重點地區城市設計的內容和要求應當納入控制性詳細規劃，并落實到控制性詳細規劃的相關指標中。重點地區的控制性詳細規劃未體現城市設計內容和要求的，應當及時修改完善”。辦法對重點地區城市設計與控制性詳細規劃的關系進行了說明，明確將城市設計的內容和要求落實在控制性詳細規劃的相關指標中去。在《城鄉規劃法》《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》中，控制性詳細規劃一般含有強制性指標和指導性指標，強制性指標即建筑面積、容積率、建筑密度、綠地率等有明確性數值的指標，它可以是個明確的數值，也可以是個浮動區間，但都是數值型量化指標；指導性指標則通常是一些具有彈性、建議性的指標，城市設計的大部分內容通常反映在這些指標里，比如建筑色彩、樣式、型制、空間的圍合度和比例關系等內容，甚至更多地以一種立體的形式表現出來。

例如，《天津市城市設計編制要求（試行）》中“1.2編制層次”明確“詳細城市設計，指對城市公共中心、濱水地區、交通樞紐地區、歷史文化街區等重點地區的城市形態和空間環境所進行的整體構思與安排，是塑造高品質城市空間的重要階段。詳細城市設計與控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）互為完善和補充。詳細城市設計在橫向層面，統籌協調交通組織、建筑設計、景觀環境和綠色生態等專項設計；在縱向層面，貫穿建設項目的全過程”。《青島市城市設計管理辦法》第十一條規定“片區城市設計包括重點片區城市設計和一般片區城市設計，與控制性詳細規劃相對應”。

再如，《北京城鄉規劃條例》修訂案建立了城市設計管理體系，規定市、區人民政府應當建立貫穿城市規劃建設管理全過程的城市設計管理體系，建立與不同層級法定規劃相對應的城市設計編制體系。要求需納入相應層級法定規劃的城市設計，隨法定規劃一并審查和審批。城市設計應劃分重點地區，重點地區應編制地塊深度城市設計。城市設計關注城市規劃布局、城市面貌、城鎮功能，并且尤其關注城市公共空間。相對于城市規劃的抽象性和數據化，城市設計更具有具體性和空間立體化。在城市空間規劃設計實踐上，城市規劃與城市設計雖然都著重處理城市空間問題，但是，兩個領域在實踐中所產生的效能差異非常大。城市設計側重城市中各種關系的組合，建筑、交通、開放空間、綠化體系和文物保護等城市子系統交叉綜合，聯結滲透，是一種整合狀態的系統設計。城市設計要在三維的城市空間坐標中化解各種矛盾，并建立新的立體形態系統。而控制性詳細規劃則側重于以土地區域為媒介的二維平面規劃，因此二者表現出不同的形態維度。城市設計對于統籌城市建筑布局、協調城市景觀風貌具有非常重要且不可替代的作用。

表 1 / Table 1政府部門考慮環境效益Government considering environmental bene fi ts

3 規劃權博弈分析

當城市處于擴張的新建時期，開疆拓土，土地基本都是在一級市場流轉，空間資源配置使用的權利人單一，都是政府。因此此時期規劃權在編制階段參與主體為政府、規劃編制單位，社會個體參與的很少，因此一般體現的是政府部門間的內部博弈；當城市建設從增量轉向存量，只能在已有土地上進行更新再造，空間資源的再分配再使用就出現了多個主體，產權關系也更復雜，此時的規劃權就不可能再如新建時期單純，僅在政府部門間，而是擴展至原產權單位，如果這期間發生產權轉讓、租賃、作價出資入股等其他形式，那么參與主體將更加多元化，勢必造成博弈關系復雜，若僅從規劃平面來作為規劃目標就無法充分博弈，此時城市設計的立體性就體現出其在城市更新階段規劃權博弈關系中的重要性與必要性了。其次，在追求高品質空間塑造、高質量社會發展的時期，城市設計的手法更注重美學的立體輔助作用，對公眾參與的模式也更友好。因此在城市更新背景下，更需要城市設計這種方式在規劃權編制和實施階段介入。

城市設計本身具有美學屬性，反映了政府主管部門對舒適度、美學的理解。由于它體現出來的屬性很少有強制性，造成博弈后移，且更加激烈，不像強制性指標的博弈，在規劃階段已經開始博弈，到實施階段主要集中于政府部門對業主之間的博弈，且博弈空間也十分有限，尤其一些敏感的強制性指標，幾乎不具有博弈可能。建議性指標直到實施階段，仍然具有博弈屬性。美學的喜好，本身就不具有一定之標，建筑的色彩偏暖偏冷，輪廓線的曲折變幻，建筑型制風格，與周邊環境的協調性與否，這些如何判斷，誰的話語權更大，博弈的優勢方就是誰。

在現實的博弈中，理性模型人是不存在的，在追求利益最大化的時候，總還會有更多的考慮，不僅是經濟利益的最大化，還有其他利益的考慮要素，比如社會效益、環境效益。多維向度的利益追求，空間審美觀、空間參與度，決定了參與方對空間規劃權博弈結果的目標設定。博弈過程中，各博弈參與方影響因子的構成不同、權重不同，造成每個決策結果不同。

城市設計對規劃制訂本身的滲透性，對規劃的各類約束性、指導性指標的具象化有影響。但同時由于城市設計手法的具象化，從一定程度上也影響了建筑設計、景觀設計的開放性和多樣性，越具象化其反向影響作用力也就越大。利用城市設計的優勢，限制城市設計的劣勢，促成規劃向邊界清晰、規則簡單、立體形象的發展，也就成為城市設計對規劃權博弈的目標導向。

評價其博弈結果，常用的手段是規劃實施評估，按照目前的政府管理手段還有年度體檢，但不論是評估還是年度體檢，都是政府部門主導，盡管大多數時候聘請了第三方，但是委托人是政府部門，畢竟影響了其結果的完全中立性，并且評估更多的是著眼于規劃的實施效率或效果，對于其實施階段博弈參與方的利益效用缺乏評價。

4 北京新首鋼地區案例分析

在北京首鋼地區的城市更新中，首鋼工業遺存的“拆還是?！本痛嬖诓┺?。首鋼搬遷調整之初，北京市規土委組織調研及規劃研究時，首鋼的參與度并不高，當時首鋼還未停產，老工業區的改造開發還未設置專門機構。2010年主廠區全面停產，首鋼總公司成立園區開發部（即現在的北京首鋼建設投資有限公司），工業遺產的去留問題逐漸受到關注。當時，國內整體對工業遺產缺乏認識，首鋼自身背負搬遷帶來的大量債務，“拆”成為當時首鋼內部的主流聲音。當博弈的關注點發生錯位時，原產權方關注資金的平衡和投入產出比，政府部門關注環境效益，拆除原有的工業建筑將制造出大量的建筑和工業垃圾博弈的支付矩陣如表1。

從表1中可知，博弈支付矩陣的結果發生了錯位，在不可能達成一致的“政府保、產權方拆”的目標格里，雙方能夠達到利益最大化，但是實際上這種結果在現實中是不存在的，目標錯位帶來結果錯位，無法實現博弈均衡。因此，政府在綜合評估之后，如果規劃確定保留能夠達到社會效益最大化的話，就應當在配套的制度、政策上予以讓步，并在城市設計中予以愿景支持，提供設計上的技術幫助，做出特色，產生效益，使原產權方的經濟效益能夠達到平衡、獲得利益，才能取得最終博弈的均衡，即雙方均在保留格里取得利益的最大化，詳見表2。

表 2 / Table 2政府部門考慮社會效益Government considering social bene fi ts

在促使政府部門和空間資源的原產權方將目標調整到一致的過程中，城市設計這個手法起到了至關重要的作用，北京規土委將城市設計融入詳細規劃，并與首鋼不斷接觸、博弈，共同調整，通過規劃指導設計，設計深化進一步支撐規劃優化，“規劃—設計—規劃—設計—規劃—設計”，不斷反復、互相促進、螺旋式上升。自2005年起，北京市規委即開始組織編制《首鋼工業區改造規劃》（2007年批復），并啟動了5項專題研究。2010年，根據新形勢、新條件，首鋼提出了修改07版規劃的要求，并主動提前研究，委托北京市建筑設計研究院等相關單位進行城市設計。以該城市設計成果為基礎，新版《新首鋼高端產業綜合服務區控制性詳細規劃》于2012年2月正式批復，首鋼進一步委托開展城市設計導則、綠色生態和地下空間等多個專項規劃的編制和城市風貌課題的研究工作。2016年，在北京疏解非首都功能、減量提質的大趨勢下，首鋼主動進行規劃調整研究，結合北京冬奧組委入駐需求，編制北區整體建設設計方案，作為規劃調整的具體支撐，切實落實控規指標的合理性。2017年10月，《新首鋼高端產業綜合服務區北區詳細規劃》取得批復。目前以2017版控規為指導，新首鋼園區各地塊設計工作已全面鋪開。

首鋼工業遺存保留與再利用工作開展和深入的過程，也是首鋼對工業遺存的認識由淺入深的心路歷程。隨著12版控規及各專項規劃編制的推進，首鋼對工業遺產的關注和保護意識有了明顯增強，“保”已基本形成共識，但首鋼作為企業自身并沒有放棄對高強度開發的追求。今天，首鋼老工業區的規劃實現了從“增量”到“減量”的創新，保護工業遺存的理念已經深入人心，首鋼對工業遺產的保留再利用已經成為一種積極主動的行為。

延續首鋼地區工業特色風貌作為一條主線貫穿各個項目設計概念的核心，不僅僅因為這一與生俱來的特點將成為首鋼地區的標志，帶來無限的區域活力和發展潛力，還因為工業遺產改造契合存量發展這一城市發展的宏觀方向，給予首鋼發展機會和空間。但大規模工業遺存改造的成本不容小覷。尤其對于高爐、焦爐等典型重工業設施，其復雜的內部構造為空間利用帶來諸多不便，需要采取特殊的技術措施，改造難度增加的同時帶來工程造價的提升。而老工業區改造周期長，較長的投資回報期更帶來極大的開發壓力。同時，首鋼目前正值企業轉型的關鍵時期，鋼鐵產能過剩已經使首鋼發展日益艱難，如何處理好工業遺存保護與園區開發、企業轉型的關系是難點。需要充分發揮首鋼企業作為業主的統籌優勢，不斷強化工業遺存保護意識，找到合理的價值排序和平衡點，尋求經濟效益、生態環境、文化傳承的共贏。

5 結 論

城市更新的時代背景也促使規劃者在規劃權的編制和實施階段，更注重博弈的效用性，城市設計在其中起到了關鍵作用。作為一種規劃手段，城市設計可視化、立體化效果突出、代入感強，有助于調校博弈中目標的設定方向，有助于博弈各方更快地達成博弈平衡。從博弈關系的研究出發，反饋到規劃權的實施階段，對博弈參與多方主體制定各自的博弈策略都會產生一定的影響。同時，城市設計的具象化也會給多樣化的建筑設計以及景觀設計帶來一定的局限性，這對博弈關系的影響是正向效益還是負向效益，尚無法直接定論，但是對城市更新中的規劃權博弈確定產生了較大的影響，也是非常重要的一個變量參數。

Research on the Impact of Urban Design on the Game of Planning Rights under the Background of Urban Regeneration

HUANG Mei

After 40 years of rapid development of reform and opening up, the level of urbanization in China has increased rapidly, and some mega cities have completed construction basically. Urban development has gradually shifted from high-speed to high-quality,from increment to decrement. Urban regeneration, as a mode of differentiating new town construction, is edging out urban development. Because of its numerous stakeholders and various forms of cooperation among participants, the game relationship of planning rights involved is more complex. Therefore, in the context of urban regeneration, the introduction of game theory strategy analysis, based on the current situation and future vision, drawing multi-party participation into the game, all of them will achieve winwin situation. In the implementation of the planning rights, the game theory has great application value for the government departments to formulate relevant policies.

The game of planning rights always exists in the stage of planning formulation and implementation. The scienti fi c planning is the most important factor in the original system. However, with the development of social economy and the emphasis on urban aesthetics, urban design has gradually become an important factor at this stage. In addition to the “Urban Design Management Measures”, some measures and regulations have been gradually promulgated in various cities, involving urban design in urban planning. In the stage of general planning and detailed planning,urban design is an important supplementary method,which has a deep connection with planning management. When the urban is regenerating, the surrounding environmental impacts need to be taken into sufficient consideration, particularly while not only the functional changes but also the forms still maintain the harmonious coexistence. So the role of urban design is especially important at this moment.

When the city is in a new era of expansion, the land is basically transferred in the primary market. The rights holders of the space resources are used by the government. Therefore, in this period, the planning rights are involved in the government and planning institute. There are very few social individuals involved,so it generally reflects the internal game between government departments. When urban construction turns from external increment to intension existent development, it can only be rebuilt and regenerated on the existing land, and the redistribution of space resources can be reused. There have been multiple entities, and the property rights relationship is more complicated. At this time, the planning rights cannot be as simple as the new construction period, not only between government departments, but also extended to the original property rights units. If to sell the ownership of land, to lease land, to invest or to buy a share of land, the participating entities will be more diversified, which will inevitably lead to complex game relationships. If the two-dimensionality planning is only used as target, it will not be able to fully play. At this time, the three-dimensionality of urban design reflects the importance and necessity about the game relationship of planning rights in the urban regeneration stage. Secondly, in the era of pursuing high-quality space shaping and high-quality social development, the urban design approach pays more attention to the three-dimensional subsidiary role of aesthetics and the mode of public participation.Therefore, in the context of urban regeneration, urban design is more needed to intervene in the compilation and implementation of planning rights.

In reality, the rational model person does not exist.When pursuing the maximization of interests, there will always be more considerations, not only the maximization of economic interests, but also other considerations of interests, such as social bene fi ts and environmental benefits. The multi-dimensional pursuit of interests, Spatial Aesthetics and spatial participation determine the goal setting of participants for the results of the game of spatial planning rights. In the process of the game, the in fl uence factors of each participant are different in composition and weight,resulting in different decision results.

In the process of implementing planning rights, the visualization and three-dimensional effect of urban design are prominent and the sense of substitution is strong, which has a vital impact in the game. Especially in adjusting the direction of setting goals in the planning rights game, it helps the players to achieve the game balance more quickly. This paper chooses the case of urban regeneration in Shougang District of Beijing for analysis. In the game between government and the original owner, at fi rst the government only paid attention to environmental benefits; the owner only paid attention to economic bene fi ts, the goal of the game is dislocated, the game is ineffective. At last,the introduction of urban design adjusts both sides'goals to the same social bene fi ts. The game has fi nally reached a balance. Urban regeneration has also been fully recognized by the society. Therefore, this paper also draws the conclusion that, starting from the study of game relationship and feedback to the implementation phase of planning rights, urban design will have certain impact on the game participants to formulate their own game strategies.