法律援助應建構政府主導社會參與新模式

樊崇義先生創辦

發達國家的經驗表明，建立和健全法律援助制度，僅靠政府不行。在我國，為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律保護，國家應當提供法律援助。同時，法律援助的性質決定政府責任與社會責任應當相互協同。法律援助作為一項政府職責，主要體現在從組織和經費等方面予以保障。但同時也要鼓勵社會積極參與，共同把“蛋糕”做大做強。應當堅持“政府主導、社會參與”的原則。政府應當對法律援助制度的建立和實施承擔主要的責任；同時，要廣泛發動社會力量，充分利用社會資源，為法律援助工作提供財力和人力等方面的支持。

在法律援助制度及其實施過程中，政府與社會的角色與作用有主次之分。現代政府提供法律援助，其本質上是一種行政給付的行政行為。從制度層面上說，也屬于社會保障制度之組成部分，是現代社會行政權力擴大和國際人權法發展雙重作用的結果。法律援助是國家與政府共同承擔的一項法律制度，主要特點是法定性和義務性。民間法律援助組織，是指私人或者社會團體設立的，為當事人免費提供法律服務并從事其他相關活動的社會組織，相對處于弱勢地位，并具有目的的公益性、方式的靈活性、宗旨的多樣性的特點。《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）的頒行，對政府法律援助與民間法律援助之間的關系提出了新課題，因為法律援助是非常集中地體現政府與非政府組織之間關系特點的一個領域。從實施情況看，政府與社會在共同承擔法律援助上的分工與配合，仍有不少的空間。《法律援助法》應當對國家責任、政府義務及社會參與這三者之間的協同關系與運行機制作出規定。

立法建言。關于法律援助是國家責任的理念問題，首先應當明確的是，這是國際通行做法，也是法律援助制度能夠保持可持續性與新常態發展的最基本的制度前提。其次，在刑事司法領域，國家責任理念的確認意義重大。例如，《聯合國關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》（聯合國毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）在原則層面規定了“國家責任”：國家應當把提供法律援助視為其義務和責任。為此目的，它們應當考慮酌情頒布其具體法規和條例，確保有一個方便使用的、有效的、可持續的和可信的法律援助綜合制度。國家應當為法律援助制度調撥必要的人力和財政資源。國家不應干涉法律援助受益方的答辯安排或其法律援助服務人員的獨立性。國家應當采取適當手段深化人們對其權利義務的認識，目的是預防犯罪行為及其造成的傷害。國家應當努力加深本國社會對其司法系統及其職能、向法院提出申訴的方式以及替代爭議解決機制的認識。國家應當考慮采取適當措施，讓社會了解法律規定為犯罪的行為。如果其他法域對犯罪的分類和起訴有所不同，向前往這些法域旅行者提供這類信息對預防犯罪至關重要。如果《法律援助法》不對國家責任加以規定，將是重大的立法缺憾。

在我國，《條例》首次以法律的形式明確了法律援助是政府的責任。但《條例》在性質上是行政法規，而不是法律。從法理上看，《條例》無法規定“國家責任”這一理念，只能對“政府責任”作出規定。然而，從國際動向看，在法律援助的國家義務和政府的行政責任方面作出區分非常必要。政府對法律援助所負的責任應當被理解為一種法律義務，但法律援助尚未宣布為一種國家義務。

基于此，我國法律援助立法關于國家責任應明確規定：法律援助是國家責任。國家應當保障經濟困難的公民和其他符合法定條件的公民獲得必要法律服務的權利。各級人民政府應當積極推動法律援助工作，將法律援助工作納入國民經濟和社會發展規劃，將法律援助經費列入本級政府財政保障，并隨著國民經濟發展逐步增加對法律援助事業的財政投入。相應地，還應規定“司法行政部門的職責”，其實質是規定“政府義務”的內容。在此基礎上，再規定：國家支持和規范人民團體、社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為符合本法規定的公民提供與其自身資質、能力相適應的法律援助。同時規定：國家鼓勵社會各界為法律援助提供支持和捐贈。國家鼓勵、支持具有法律知識和專業能力的人參與法律援助。上述規定不僅率先規定了“國家責任”問題，也確定了“國家責任”的配套體系，這是符合我國實際情況的建議。

樊崇義

國家應當從立法、司法、行政、經費等方面為法律援助制度的發展與完善提供保障。享受立法權的地方各級人民代表大會及其常務委員會可以根據本行政區域的經濟社會發展程度和法律援助需求，就法律援助范圍、對象、辦案補貼標準等事項作出高于國家標準的規定。立法應當明確國家責任的基本趨勢，再從財政保障等配套措施層面作出宏觀要求。例如，《法國1991年7月10日關于法律援助的第91－647號法律》第1條規定，在本法規定的條件下確保獲得司法正義和法律保障。同時，第2條規定，財力不足以維護自身合法權益的自然人，有權享有司法救助。這種司法救助可以是完全救助，也可以是部分救助。立法還應對“政府職責”作出規定：縣級以上人民政府應當將法律援助納入國民經濟和社會發展總體規劃、基本公共服務體系，保障法律援助事業與經濟社會協調發展。人民政府發展改革部門、財政部門、人力資源保障部門、市場監管部門、檔案部門、金融監管機構等應保障法律援助制度的可持續發展。國務院及省級人民政府應當通過具體措施，有效解決法律援助資源的不均衡問題。這與國家責任相互銜接，有助于“國家責任”理念的貫徹實施。在此基礎上，還應對“社會支持”作出規定：國家鼓勵社會各界為法律援助提供支持和捐贈。國家鼓勵、支持具有法律知識和專業能力的人參與法律援助。

綜上，我國法律援助立法，應建構在國家統領下，政府、市場、社會與文化協同治理的法律援助模式，以體現具有中國特色的法律援助法。