論農村集體經濟組織成員的權利體系

宋天騏 （煙臺大學法學院）

集體產權制度改革的根本目的在于保護農民集體權益，賦予農民更多的財產權益。而要實現這個根本目的，首先需要明確農民集體與集體經濟組織之間，以及農民與集體成員之間的區別。

2016年12月，中共中央、國務院聯合發布了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》），隨后連續三年的“中央一號文件”都不同程度地強調集體產權制度改革。依據《改革意見》，集體產權制度改革的目標是“通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益”。依據這一改革目標，集體產權制度改革應當進一步明確集體經濟組織成員的權利。《改革意見》指出：集體產權制度改革要“發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權”，要“落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”。因此，在集體產權制度改革中，應當高度重視集體經濟組織成員的權利，形成有效的權利體系，并切實保障這些權利落到實處。

集體產權制度改革中相關主體概念的理解

在集體產權制度改革中，相關政策文件出現了以“集體經濟組織”替代“集體”的傾向，這表明改革的頂層設計存在一定程度的偏差。實際上，根據物權法第59條、第60條的規定，農民集體所有的不動產和動產屬于本集體成員集體所有，集體經濟組織只是代表農民集體行使所有權的主體。可見，在法律上，“集體經濟組織”與“集體”并不是同一個概念。相應地，集體經濟組織成員與集體成員也是不同的主體概念。

政策術語使用上的偏差，會導致具體制度設計出現失誤。因此，在集體產權制度改革中，應當將政策術語與法律概念統一起來，尤其是應當區分集體經濟組織和集體。但《改革意見》并沒有嚴格區分集體經濟組織和集體，從而也就不能嚴格區分集體經濟組織成員權和集體成員權。在這種情況下，我們在理解《改革意見》相關內容時，可以將集體經濟組織與集體等同對待，將集體經濟組織成員權與集體成員權等同對待。

集體產權制度改革的根本目的在于保護農民集體權益，賦予農民更多的財產權益。而要實現這個根本目的，首先需要明確農民集體與集體經濟組織之間，以及農民與集體成員之間的區別。應當說，農民集體并不是一個嚴格的法律概念，而是經濟學上對農民群體的集合性概念表述，法學上對農民群體的概念表述應當是“農村集體”。農村集體區別于農村集體經濟組織，前者是對一定范圍內的農民全體的集合性表示，后者則是在農村集體范圍內因經營管理的實際需要而形成的組織體。易言之，農村集體經濟組織派生于農村集體。由于城鄉戶籍分立和城鄉二元格局的現狀，農民被看作是一種身份，但隨著戶籍制度的深化改革和城鄉一體化進程的推進，農民已經成為一種職業。此外，成員集體與農民集體的區別也應特別注意。成員集體是由本集體成員組成的，更多的強調集體的地緣性和成員的身份性，而農民集體卻并不強調本集體或本集體經濟組織的地緣性，更多的是一種概括性的表示。

在集體產權制度改革中，農民應當成為改革的主力軍，獲得更多的實際權益。此處的“農民”強調的是集體成員的宏觀范圍，但應當明確的是，農民并不必然等于集體成員，集體成員也不必然是農民。集體成員是集體成員權的主體，集體成員權則在本質上反映了農民集體與集體成員之間的法律關系，是集體成員權利體系的核心內容和溝通成員集體與集體成員的橋梁。集體產權制度改革，尤其是股份化改革，能夠將集體成員轉化為股東，以公司化的形式實現集體成員財產性利益的增加。

厘清上述概念，目的在于明晰政策話語與制度概念之間的細微差異。全面深化改革和全面依法治國，要求我們重視以往忽略的立法技術和法律概念體系，《改革意見》中的相關政策話語雖不能完全與法律概念等同，但改革精神和頂層設計的理念基本與法律制度體系相適應，這也有利于政策內容依法向法律制度過渡，推動集體產權制度改革的步伐。

集體經濟組織成員權利體系的內容：以集體成員權為核心

在集體產權制度改革中，集體經濟組織成員的權利體系實質上是對已有權利的細分與整合。在這個權利體系中，實體性權利和程序性權利都是其有機組成部分。其中實體性權利主要是指集體成員基于成員身份取得的其他財產性權利，如土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、股權等；程序性權利主要是指集體成員的程序參與權和訴訟上的權利，前者如集體事務參與權、表決權、知情權和監督權等，后者如集體成員代表訴訟的權利。在集體經濟組織成員的權利體系中，應當明確以下兩個方面的權利內容：

（一）農民權利與集體成員權

廣義的農民權利包括私法權利和公法權利，可以分為三個層次：第一層次為基本權利，是生存權的主要構成，即財產權和自主權；第二層次為平等權、教育權和社會保障權等社會權利；第三層次為政治參與權，是農民參與國家和社會管理、表達訴求的權利。在此意義上，集體成員的權利應屬于第一層次的基本權利。在集體產權制度改革中，我們強調集體成員的權利體系構建，實質上關注的是第一層次基本權利的構建，而對于第二層次和第三層次的權利訴求關注較少。因此，就改革的頂層設計而言，應當宏觀考量三個層次的權利訴求，在確保第一層次基本權利實現的基礎上，進一步確保第二層次和第三層次的權利實現。集體產權制度改革是全面深化改革和解決“三農”問題的重要一環，其關注的重點在于農民個人或農戶家庭經濟收入的增加和生活水平的提高，第二層次和第三層次的權利并不是集體產權制度改革的目標和內容，但集體產權制度改革目標的實現，能夠有效地加快全面深化改革的步伐，為第二層次和第三層次的權利貢獻力量。

（二）成員權利與集體成員權

一般認為，農民集體成員權利是一種特殊的成員權，即將成員權利等同于成員權。但實際上，集體成員權利是以集體成員權為核心的概括性權利的總稱，除集體成員權外，應當還包括其他實體性權利和程序性權利。

集體成員的權利體系實際上就是以集體成員權為核心構建的綜合性權利體系，其中集體成員權主要包括兩方面，即利益請求權和獲益權。而確立集體成員權，需要明確成員資格問題，即哪些人可以成為集體成員。從實踐來看，集體成員資格的取得、變更和消滅并不是簡單的定性問題，其涉及的集體成員權關乎集體成員的切身利益和集體產權制度改革目標的實現。因此，不能僅依據戶籍與地緣來確定集體成員資格，同時也不能設置過于具體化的資格條件，以免各地區經濟差異導致集體成員資格認定的偏差。筆者認為，合理的做法應當是確定集體成員資格取得的基本原則，形成集體成員變動的動態機制，其中基本原則的確定應當綜合考量戶籍、生活保障、集體自治、成員與集體之間的關系等因素，避免單一因素考量的簡單化；動態機制的形成應當尊重集體成員個人的自由意志、守住集體產權制度的利益底線，防止集體產權制度改革的目標落空。

利益請求權主要包括四項權利，即土地承包經營請求權、宅基地分配請求權、集體盈利分配請求權和征地補償款分配請求權。土地承包經營請求權是指集體成員請求集體分配承包地以實現其承包經營土地的權利，該權利實現所對應的是物權法和農村土地承包法所規定的土地承包經營權；宅基地分配請求權是指集體成員請求集體分配宅基地以實現其生活居住權益的權利，該權利實現所對應的是物權法所規定的宅基地使用權；集體盈利分配請求權是指集體成員請求集體分配集體利潤的權利，該權利的實現需以集體盈利為前提；征地補償款分配請求權是指集體成員請求集體按照法律和集體規約分配征地補償款的權利，該權利的實現需以征地和補償款到位為前提。

獲益權主要包括三項權利，即集體資產獲益權、集體收益獲益權和征收補償款獲益權。與利益請求權不同，獲益權更多的強調集體成員利益獲取的應然性。例如，本集體之外的自然人或法人承包本集體土地而獲得的收益、集體經營所得收益、集體土地被征收所得的補償款等，都應當由本集體成員共同享有。換言之，獲益權是集體成員獲得集體利益的概括性權利。

按照《改革意見》，集體產權制度改革涉及的集體資產主要是資源性資產、經營性資產和非經營性資產，這三類集體資產構成了集體成員財產權的物質基礎和權利客體，其中最能發揮改革效應的集體資產應當是經營性資產。對經營性資產進行股份合作制改革，能夠充分發揮市場的基礎性作用，激活集體資產的市場潛力，增加集體成員的財產性收益。股份合作制改革是將經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參與集體收益分配的基本依據。集體產權制度改革不僅要將資產轉化為股份，還要將集體成員轉化為股東。在改革后，集體成員以股東身份參與集體資產的經營管理，并以股權享受利潤分配和分紅。當然，不論集體成員是否參與經營管理，其都享有以股權為基礎的利益分配請求權、重大事務的表決權、撤銷權以及其他股東權利。至于股份合作制改革形成的組織形式，可以是合作社，也可以是其他組織形式。

集體經濟組織成員權利的行使和保障

集體經濟組織成員權利的行使和保障，離不開實體性權利和程序性權利的交融。實體性權利通過細化權利內容和明確權利行使規則，能夠有效防止集體成員的權利淡漠和權利弱化；程序性權利通過強調集體成員參與集體事務的能動性和規范集體成員行使權利的方式，可以進一步確保集體成員的權利實現，同時也為集體成員提供必要的權利救濟渠道。

程序性權利不是單指訴訟法上的權利，而是指有利于實體性權利實現的權利，如集體事務參與權、表決權、知情權、監督權等。在集體產權制度改革前，集體成員通常憑借成員身份就可以獲得集體成員權，而該集體成員權的具體內容相對粗放，一般不重視集體成員對集體事務的參與權和表決權等程序性權利。由于集體成員之間的收益一般不會相差很大，成員往往就忽視了事務參與權和表決權的重要性，因此，即使集體收益被個別管理人竊取或侵吞，成員也不會立即知曉。集體產權制度改革應當重視權利體系的整體性構建，使程序性權利回歸權利本來的路徑上，以監督集體收益、保護集體成員權益不受侵害。對此，《改革意見》明確指出，要“確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者”。

集體事務參與權可以充分發揮集體成員參與改革的主動性，體現改革的人文情懷。而表決權可以讓集體成員成為重大事務的決策者，避免涉及集體成員重大利益的事項產生糾紛。集體成員采取絕對多數決的形式對重大事務進行表決，并承擔表決結果和執行后果，這在最大程度上體現了意思自治。知情權和監督權可以讓集體成員充分了解集體、集體管理者和集體收益的情況，并通過對財務和收益情況的知悉來監督集體管理者，防止和減少貪腐行為的發生。

長期以來，人們重視實體性權利的傳統，使得程序性權利被漠視，集體產權制度改革同樣如此。集體成員權涉及集體成員切實的財產利益，實體性權利也是對集體成員財產利益的彰示，而隱于背后的程序性權利卻沒能得到彰顯。在集體產權制度改革中，這種狀況應當引起高度重視，以切實通過程序性權利保障實體性權利的實現。例如，集體經營性資產的規模和收益、集體各類資產的價值和收益、集體土地的對外承包情況和收益狀況等涉及集體成員實體權益的信息都應及時公示，同時集體成員也有權隨時查看，以保障成員權、知情權的實現。

為保障集體成員權利的實現，集體產權制度改革應當形成完善的集體經濟組織治理機制，制定組織章程，賦予集體成員適當的監督權，并對集體賬務和相關事項及時公示，涉及集體成員重大利益的事項應當進行民主表決，防止管理者個人的“一言堂”和對集體經濟組織的過度控制。當集體經濟組織的某項決議的內容或程序違反章程時，可以參照股東撤銷權的規定，由集體成員行使撤銷權；當某個管理者侵吞或竊取集體利益時，也可以參照股東代表訴訟的規定，由成員代表集體進行訴訟，以維護集體權益。