農地發展權中的利益協調分析

鄭珊

當前，隨著我國城鎮化水平的提升，農用土地轉非農用土地的進程也隨之加速，由此引發農地發展權利益分配不公、農民上訪、暴力強拆等社會問題頻出，筆者結合時代背景，對當下的特殊農民群體——失地農民的失地現象進行探討，從農地發展權的角度分析其中的利益博弈。

一、農地發展權的定義及歸屬問題

關于農地發展權這一概念，我國相關法律法規中并沒有一個明確的規定，但歸納其性質則不難發現，農地發展權其實是對農地利用進行再發展的權利，即變更農地用途或改變農地利用強度的權利，實質上包括農地發展所有權和收益權。

農地發展權屬問題一直是學術界爭論的焦點，主要觀點有兩種：一是應歸國家所有，理由主要包括兩方面：一方面，國家主權包括土地權利，農地發展權的國有化有利于國家進行宏觀調控，防止土地流失;另一方面，農地發展權益收歸國有后，國家可以通過財政支出反哺于社會公眾，有利于國家基礎設施建設和經濟發展等公共利益。且農地發展權是由于農地的用途由農用地變更為建設用地而獲得的一種收益權，是國家調整社會經濟的行為后果，因而其權屬當屬國家。二是認為農地發展權應屬于集體所有，這主要是考慮到農地發展權的權利來源.認為農地發展權是從農地所有權和使用權中分離出的一種物權，農村集體經濟組織作為農地所有者，農民作為農地使用者應當是農地發展權的主體。還考慮到農民的弱勢地位，應對其進行傾斜保護，避免失地農民因為生存、發展等問題而引發社會動蕩。除此之外，還強調市場對農地的資源配置作用，在尊重市場規律的前提下，實現對耕地的保護以及刺激農地所有者對農地價值的深度挖掘。

二、農地發展權利益所涉相關主體

我國長期實施農村土地集體所有制與非農土地國有制的土地雙軌制，國家將農村集體所有土地收歸國有后，再通過拍賣的方式將土地出讓，出讓的價格以建設用地標準計算，在此就完成了農用土地的非農化轉變，產生了農地發展權。農地發展權的利益相關者包括農地所有者的農村集體經濟組織、農地承包經營者的農民以及同一區域范圍內未被開發農地的村民。雖然農村集體土地的所有者是農村集體經濟組織，但是真正的使用權在農民，而統一區域內未被開發農地的村民的相關利益所涉不深且相較于失地農民來說并不迫切，加之現實生活中農地發展權利益爭議主要發生在失地農民和政府之間，對此，在協調各方利益時，應重點解決失地農民與政府的利益糾紛，兼顧農村集體經濟組織和統一區域內未被開發農地的村民的利益。

三、產生農地發展權利益糾紛的原因

首先，農地發展權所涉利益重大，失地農民所獲補償少。其次，農地發展權利益歸屬問題一直沒有定論，加之各地的補償標準不一，不患寡而患不均。最后，失地農民在失去土地后，連附屬于農地上的就業、醫療等相關收益也一并失去，生活沒有后續保障，導致他們非常重視眼前利益。

四、農地發展權利益的協調分配

（一）以立法形式確立農地發展權并界定權屬

以立法的形式明確農地發展權，不僅可以將農地非農用的增值利益以權利的形式進入市場，還可以完善土地管理制度。如果一項權利長期處于一種不確定的狀態，勢必會使得各方利益也一直處于變化、不平衡的狀態，致使利益分配機制無法明確，農地發展權的權屬問題究其本質就是增值收益的分配問題。當今社會最為典型的兩種模式就是英國模式和美國模式。農地發展權是由土地所有權中派生出來的財產權，具有支配性、獨立性、排他性等特征。農地發展權作為一種獨立的經濟權益，其效力不管是在英國還是在美國都是一種排他性物權，其主要區別在于，英國農地發展權受國家嚴格管控，農地發展權行使的前提是要符合政府規劃;而美國農地發展權的實現則是在國家提供交易平臺的基礎上更加放開交易的自由，國家想要對農地發展權進行權利的實現也需要權利人進行公平自由的交易。英國農地發展權制度是基于保護耕地、保護環境、防止城市過度擴張的基本考量，采取了國家嚴格管控的模式;而美國農地發展權制度則是以公平正義、保護交易為前提，尊重權利人個人意愿，保護權利人私有權利的最大實現。

農地發展權的產生是國家宏觀調控政策所導致的，沒有政府的征地行為，農民持續擁有的也僅僅是農地的使用權，不能簡單地以所有權、使用權來確定土地增值的歸屬。而且如果農地發展權私有，根據我國一貫的“國家不與公民爭利”觀念，政府勢必在農地發展權利益上作出讓步，而目前我國政府的主要財政來源就是土地增值，讓步不具有現實可能性。但是考慮到失地農民的后續生活保障和其對城市化、環境資源保護所作出的貢獻以及維護社會穩定的需要，在農地發展權歸屬國家的前提下，應允許失地農民多方參與分享農地發展權利益。

（二）將農地發展權利益股份化

有的學者提出在不改變權利所屬的情況下，創新補償機制，將農地發展權利益股份化，農民通過持股的方式獲得持續性的收入保障;政府通過控股獲得收益;商家無需一次性支付給政府巨額的土地使用費，也經由股權獲取利益;同時還將三方利益進行捆綁，風險共同分擔。這種方式的好處在于：解決了失地農民的后續安置、補償事宜，在短期內減少了利益糾紛。

但筆者認為這種設想的弊端也很多：首先，將農地發展權利益股份化，在涉及到股份分配時，也避免不了各方為利益分配進行角力。其次，商家對農地的非農用開發存在商業風險，在遭受風險后，農民失去股份利益，勢必會成為“無地、無業、無保障”的“三無”農民，進而影響社會穩定。

（三）為失地農民置換土地

并不是全部的農地都轉變為建設用地，加之近年來國家推出“加強耕地保護”“嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線”等政策，使得全國耕地總量減少速度有所放緩，一部分地區甚至出現了耕地數量增長的情況。在集體經濟組織發包的農地尚有留余情況下，可以將一部分的農地發展權利益用于置換本集體經濟組織發包的農村土地，讓失地農民重操舊業，獲取生活來源。但考慮到各地城市的耕地總量以及地理位置不同，參考采用這種方式應因地制宜。

（四）為失地農民繳納社會保險

預留一部分農地發展權利益為失地農民繳納養老、醫療、生育、就業等社會保險。農民在失去土地后，往往連附屬于土地上的醫療、就業、養老保障等相關收益也一并失去，總體而言，補償金遠遠低于土地在轉化為非農用地后的價值。因此，基于公平原則，對失地農民的補償應考慮到他們可持續性的生活保障，利用土地轉化后的升值金額，為失地農民繳納各種社會保險，保障失地農民的后續生活。

五、結語

綜上所述，隨著我國城市化進程的推進，當前農地發展權缺失、利益協調失衡帶來的土地征收、農地保護、失地農民可持續性生活保障等問題客觀存在。筆者提出的對農地發展權權屬的確定、利用增值金額為失地農民置換集體經濟組織發包的農村土地和繳納各項社會保險等建議或許不能根除問題，在現實操作中還會出現諸多問題需要進一步分析，但希望能對完善農地發展權理論和制度有參考價值。