以法治建設為保障推進粵港澳大灣區創新發展

石佑啟

粵港澳大灣區建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰略。2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，擘畫了大灣區建設的新藍圖，把大灣區發展推向了新階段。按照《規劃綱要》的要求，大灣區將打造成為富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市。一流的大灣區建設需要一流的法治營商環境予以保障，營造優質的法治營商環境對大灣區創新發展的重要性不言而喻。

法治對大灣區創新發展具有重要意義

《規劃綱要》提出：把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異有機結合起來，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利。把維護中央的全面管治權和保障特別行政區的高度自治權有機結合起來，尊崇法治，嚴格依照憲法和基本法辦事。可見，大灣區創新發展應當始終以“一國兩制”為立足點，在法治框架下推進。第一，法治是大灣區創新發展的前提。推動粵港澳大灣區創新發展的核心在于協調各種利益關系，形成統一的市場、統一的標準、統一的規則、統一的運行機制，讓政府、市場、社會實現合作共贏。而有效協調利益關系、促進多元主體積極參與合作，必須發揮法治的功用。要堅持法治先行，通過建立健全相應的規則，厘清多元主體的權利義務關系，明確多元主體參與創新的路徑，激發多元主體在大灣區創新實踐中的活力，提升多元主體的協同創新能力。第二，法治是大灣區創新發展的保障。推動人才、資本、信息、技術等創新要素在粵港澳區域市場的便捷有效流動，有賴于統一市場規則的構造與運行;優化區域創新環境，建設國際科技創新中心，需要完善知識產權制度，加強知識產權行政執法和司法保護，建立健全知識產權案件跨境協作機制;協調地方利益關系，規避創新引發的風險和糾紛，必須推進利益協調機制、激勵約束機制及糾紛化解機制的構建與完善，打造穩定、公平、透明、可預期的法治化營商環境。第三，法治是大灣區創新發展的動力。粵港澳大灣區創新發展需要通過加強制度設計和規則銜接為之提供牽引力，依托制度創新破除行政壁壘、降低交易成本，以制度保證簡政放權落到實處。《規劃綱要》、框架協議及專項規劃等規范性文件的出臺，對大灣區創新發展提出具體要求，為先行先試預留了空間，有利于激發多元主體的積極性、主動性和創造性。

粵港澳大灣區揚帆起航：為“一帶一路”建設提供有力支撐。圖為深圳中國前海夢工場。

大灣區創新發展對法治產生新要求

法治推動和保障粵港澳大灣區創新發展，粵港澳大灣區創新發展又對法治產生新的要求。一是大灣區創新發展要求法治建設相伴而行。大灣區創新發展是一個漸進的過程，法治建設也是漸進的過程。一方面，大灣區法治建設應當與區域內創新發展的階段目標相對應，形成不同時期的規劃，設定不同階段的任務;另一方面，要根據新時代大灣區建設的新目標新任務的要求，推進體制機制創新，構建粵港澳大灣區戰略合作的法治新平臺。二是大灣區創新實踐要求拓展規范體系。促進和規范大灣區創新實踐不能忽視區域合作協議、社會自治章程、行業協會商會制定的技術標準等軟法規范的作用，這些軟法規范與由國家強制力保障實施的硬法規范共同組成大灣區治理的規范體系。軟法可以彌補硬法規制的不足，有效緩解粵港澳三地由于法域差異導致的制度沖突和限制。當前，要推動大灣區創新發展，關鍵是要確立軟法在規范體系中的地位，提升軟法的質量，發揮軟法的作用，促進軟法與硬法的分工合作與銜接適用。三是大灣區協同創新要求構建常態化法律機制。區域協同創新是實現大灣區創新發展的基礎，首先，要通過建構區域協調機制搭建粵港澳三地對話平臺，統籌各地的創新實踐，在產業創新、創新要素流動層面減少地方之間的重復建設、清除市場壁壘;其次，要補齊區域利益補償機制的短板，通過利益補償機制調整利益分配、協調平衡利益關系;再次，要彌補信息共享機制的不足，防止大灣區建設受信息不對稱、不暢通等因素的困擾，難以形成整體聯動效應;最后，由區域協同創新所導致的區域府際爭議、公私合作糾紛等，要通過完善現有法律救濟機制予以解決;要在尊重各自管轄權的基礎上，加強粵港澳司法協助等。

探尋支撐大灣區創新發展的法治路徑

粵港澳大灣區是在“一國兩制三法域、三個關稅區、三種貨幣”的條件下進行建設的，這是粵港澳大灣區有別于其他灣區的最大特點，也是粵港澳大灣區融合發展的最大挑戰。如何回應現實需求、促進規則銜接、實現融合發展，是一個嶄新課題，沒有先例可循、沒有模式可套，必須積極探尋助力大灣區創新發展的法治路徑。第一，推進大灣區法治建設與創新發展同步展開。圍繞《規劃綱要》提出的大灣區發展兩個階段及其對優化創新環境、提升創新能力的目標設定，形成相應的法治建設規劃。逐步落實關于創新發展的實施綱要、專項規劃、合作協議的出臺和監督實施，減少科研機構、人才等創新要素跨境交流的規則限制，拓展廣東自貿區各大發展平臺進行先行先試、制度創新的空間，并通過明確適用范圍、授權程序等方式將先行先試同步納入法治軌道;加快建立粵港澳大灣區爭端解決合作機制，解決一些共性的法律問題。第二，建設軟硬結合的大灣區規范體系。梳理大灣區規劃綱要、框架協議等軟法規范與地方性法規、地方政府規章等硬法規范的效力層級，促進軟法與硬法的優勢互補與銜接適用，具體表現為：規劃綱要、框架協議等軟法規范立足于大灣區創新發展的頂層設計和謀篇布局，粵港澳三地立法為其具體實施提供基本效力保障;權力清單、社會自治規范、行業技術標準等軟法規范則細化、優化硬法規范，增強硬法規范的針對性和可操作性。第三，構建常態化的大灣區法律治理機制。一是構建區域協調機制。在中央層面成立由粵港澳大灣區建設領導小組牽頭，中央各部委共同參與協調的具體機制，強化對大灣區創新發展的規劃指導;在粵港澳區域層面整合粵港、粵澳高層聯席會議機制，建立統一的粵港澳合作協調機制，統籌協調三地的創新資源。二是構建區域利益補償機制。通過規定利益補償的標準和具體流程來實現粵港澳地方之間的利益平衡，規避各地在產業創新中的同質化惡性競爭。三是構建信息共享機制。打破“信息孤島”，加強信息共享平臺和信息交換機制建設，促進信息交流共享。四是構建多元化爭議解決機制。在中央層面建立爭議裁決機制，如在國務院建立糾紛解決渠道。粵港澳各地方政府在合作中產生爭議時，先由爭議雙方進行協商和解，在協商無果的情況下，可請求國務院裁決;推動調解、仲裁、訴訟等多元救濟途徑在解決公私合作爭議等新型糾紛中的選擇性適用;加強粵港澳司法交流與協作，推動建立共商、共建、共享的跨境糾紛解決機制，為大灣區建設提供優質、高效、便捷的司法服務和保障;完善國際商事糾紛解決機制，建設國際仲裁中心，支持粵港澳仲裁及調解機構交流合作，為粵港澳經濟貿易和知識產權保護提供仲裁及調節服務等。